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保護耕地:賦予耕地指標靈活性
Protecting arable land: the limitations of arable land should be more flexible
莊太量、秦天麗 [第3379期 2016-10-18發表]
 
莊太量
  
莊太量授教現為香港中文大學劉佐德全球經濟及金融研究所常務所長,及新亞書院輔導長,2013年兼任南京大學思源講座教授。其專業研究範疇為計量經濟學及財務技術分析,2000-2005年於全球理論計量經濟學排名37,著有《人生煉金術的7大抉擇》一書及400餘篇論文發表於國際學術期刊以及中港報章。
 
秦天麗:香港城市大學應用社會科學系博士生
 

 
耕地保護一直是中國政府非常重視的問題,國土資源部4月印發的《國土資源“十三五”規劃綱要》中,“十三五”時期的約束性指標包括:全國適宜穩定利用的耕地保有量在18.65億畝以上。然而,耕地保護政策只是約束和保證耕地面積,卻難以保障耕地的使用效率。耕地使用效率無論對於保障糧食安全,還是保護生態環境,都是至關重要的。
 
中國耕地拋荒問題是伴隨着農民工群體的壯大、城市化的迅速發展而來的。近些年,相關現象和問題通過新聞得到了越來越多的反映和挖掘。筆者認為,導致該問題的根源是耕種土地的投資回報率過低,農民無法在本土僅通過耕種土地獲得足夠的發展機會,進而選擇轉換角色成為並無更多保障的農民工,主動拋荒土地。與此同時,“出不去”的老弱病殘雖不得不留守農村,卻無力從事耕種勞作,這亦造成對土地進一步的被動拋荒。
 
那麼,農民緣何“出走”?土地如何不被拋荒?如何解決投資回報率低的問題?如何讓更多的資本流向土地而不是擠入CBD?筆者認為關鍵在於做好“補償”。
 
目前,有關耕地保護的政策只是設定了硬性耕地面積指標,對土地只有“限制”,沒有“發展”。這導致對於農民的補償資金難以真正滿足農民需求,農民亦對補償的多寡缺少話語權。如何為補償金“開源”?如何讓耕種土地的農民從“生存”走向“發展”?這是值得我們關注的問題。
 

解綁城市

 
在國土資源部6月發佈的《土地利用總體規劃綱要(2006~2020年)調整方案》中,北京、天津和上海三地的2020年耕地保有量指標均被大幅度降低。從京津滬等城市現有和潛在城市能力(人口承載力、經濟貢獻力等)的現實出發,對這些城市指標的調減是及時和必要的。國際上著名的大都市並未刻意保留耕地面積且幾乎沒有單純地作為耕種使用的土地,如紐約、東京。那麼,為何仍要為京津滬設定耕地保護指標,而不是在保證耕地總量的前提下給予它們最大的發展空間?為何嚴格規定不得擅自進行可實現跨區域耕地佔補平衡的指標調劑?
 
城市並非無限發展,城市病等問題給城市發展規模埋藏了臨界點,因此跨區域耕地補償與置換的需求在一定階段是有限的,且會為相對落後、被動地區帶來由賣方向買方轉變的發展機會,從而進一步平衡區域供需關係。同時,目前政策對大城市的調減方向,長期來看,在總量不變或底線不變的前提下,會壓縮其他區域耕地指標的調減空間,形成對其他區域耕地指標的調增,且剝奪了耕地農民得到合理補償的機會。

 

因地制宜發展農村

 
中國城市化的快速發展和農民工群體的壯大,既有來自農村流出地的推力,亦有來自城市流入地的拉力。前者需要我們將更多資源投入農村和耕地,提高生產率和投資回報率,為農民在本土創造發展機會,增強農村的“挽留力”;後者則要求我們隨着城市化的不斷發展,對耕地指標的分配賦予更多的靈活性。
 
耕地投資回報率低並非因為的耕地“先天不足”,而是因為“後天乏力”。農村雖然在發展進程上落後於城市,不是資金流入的最佳方向。然而,土地上從來不缺發展潛力。開展機械化生產、農產品深加工,抑或發展生態旅遊等高附加值、與二、三產業結合的發展項目,如此因地制宜發展農村是現實可行的。然而,往往因為缺乏資金支持使得無法利用巨大的發展潛能。當耕地指標分配有了靈活性,補償款的來源便“活”了,耕地的多元發展便因為資金的支持變得可能。讓城市與農村間在耕地和其他發展資源上更加自由、因地制宜地流動與分配,是解決問題的關鍵。

 

賦予耕地指標更多靈活性

 
過去,國家亦不斷強調耕地保護補償機制的完善,而事實上仍不過是讓發展資源少的農民繼續為保護國家糧食安全耕種土地,從而進一步剝奪了其經濟發展的機會。給予耕地保護指標通過購買置換的空間,是為政策強調的傳統的耕地保護補償機制賦予經濟效率,真正變被動求補償為主動保護和爭取農業增產、農產品增值等發展機會,從而實現區域的協調發展和發展成果共享。與此同時,指標購買和置換公開透明又合理地提高了開發建設成本,可減少暗箱操作、惡意競爭的空間。
 
因此,跨區域的耕地保護指標調劑理論上是合理且必要的,能滿足城市化發展需求且能促進農業生產率,具有異地補償的經濟效益。那麼,進行耕地保護跨區域調劑與平衡,進行跨區域的耕地保護指標交易,是否能現實和具有可操作性呢?耕地保護指標的有償置換思路並不新鮮,它與環保指標、排污指標在企業間、地區間的購買、置換遵循的是相似的邏輯,如浙江省開展水權交易。國際上也不乏相關經驗。如美國的購買土地發展權,澳大利亞灌溉者支付流域上游造林,德國礦區對礦山佔用的森林、草地實行等面積的異地補償。
 


 
 
▲土地資源極度稀缺、農業人口轉移導致土地大量拋荒、小農經營模式下耕地得不到有效利用,這些現象使得中國人地矛盾進一步凸顯,加之國內外市場環境,進而將嚴重影響中國的糧食安全。

 
筆者認為,耕地指標置換的設計重點有三:第一,將指標固定,並允許跨區域的耕地指標置換;第二,由耕地不足地區開發商出價購買耕地面積超額的異地土地耕種面積與耕種年限,購買資金補貼該區域的耕地農民;第三,議價規則的制訂應保障農民話語權並排除第三方干預。
 

新的問題與思考

 
當然,這樣的措施必然會導致一些新的問題和困難產生,需要我們進一步做出權衡和逐步解決。首先,耕地還有生態功能,隨着大城市的發展及其輻射作用,其周邊耕地的缺失可能會導致生態環境的惡化。第二,中國不是土地私有制,真正保障好農民土地使用權利是一個現實難題,這個問題直接影響到農民的議價能力和獲得補償、發展資源的多少。若其話語權直接被搶佔,農民利益可能比不進行異地置換受損更多。第三,指標的調整將變得困難。隨着中國經濟發展,城市化與現代化發展越來越成熟,耕地單位面積生產力提高,耕地總量要求可以適當調整。然而,若在目前總量基礎上制訂相關政策,允許跨區域指標置換平衡,則總量將難以進行進一步調整,只能依賴區域間、農民與開發商之間的市場行為進行分配。
 
 
 



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