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粵港澳大灣區建設,堵點在哪?
Where is the construction blocking point of "Greater Bay Area" ?
陸劍寶 [第3397期 2017-07-17發表]
在香港回歸祖國20週年之際,旨在為港澳經濟輸入國家動能的粵港澳大灣區規劃藍圖基本描就。日前,國家發改委形成了《粵港澳大灣區城市群發展規劃》上報稿。相信不久,規劃將予以公佈。2017年上半年,“粵港澳大灣區”是與“雄安新區”並駕齊驅的熱點詞彙,其發展前景都是備受關注的。粵港澳大灣區城市群建設具備綜合性的基礎優勢,其成功是指日可待,但一些堵點仍需重點關注和解決。
 

頂層設計:大灣區法定性聯盟機制尚未建立

 
雖然,有利於促進粵港澳三地深度合作的制度安排已經開展多年,如1998年成立的“粵港合作聯席會議”;2003年簽署的CEPA協定;2004年6月在廣州簽署的《泛珠三角區域合作框架協定》等。但三地在基於制度創新性的合作僅僅處於初步階段。一是三地政府在聯盟機制的設立上仍未有重大突破;二是目前的合作以自發性的產業和投資貿易合作為多。香港政府方面,在與內地深化合作議題上,“一帶一路”的議題備受關注,深化與廣東自貿試驗區合作的議題卻關注甚少,重視不夠。作為粵港澳大灣區的戰略支點城市,澳門政府方面則側重與珠海的通關和投資合作兩個方面,對整合三地資源的機制設計探討研究也比較少。目前廣東三大自貿試驗區片區與港澳合作呈現出:(深圳)前海與香港較為緊密的市場合作;澳門和(珠海)橫琴比較緊密的政府主導合作;(廣州)南沙與澳門和香港的合作則較為鬆散的特徵。基於三地之間及港澳政府之間法定性的聯盟機制沒有得到整體性和一致性的思考和頂層設計。
 

跨行政區:體制差異與制度壁壘仍存

 
首先是“一國兩制”下廣東(珠三角地區)與香港澳門地區的合作仍面對不可逾越的行政制度壁壘。特別是香港內部當前面臨着“弱政府、強社團、泛民意”的處境,導致很多旨在促進三地合作的制度創新領域被阻撓甚至擱置。如廣深港高鐵的“一地兩檢”制度遲遲不能破冰,原因就在於香港立法會的拖沓和糾紛。
 
其次是三地由於利益博弈而自設制度屏障。金融放開方面,香港的金融體系和監管制度和內地有所差異,一些基於宏觀審慎的金融領域沒人敢碰,改革思想稍顯保守。人才流動方面,香港對內地高端人才的引進力度甚小,儘管基於保護本地人才不被衝擊的考慮,但長遠來說對香港保持金融業和專業服務業競爭優勢,發展創新及科技產業卻百害無一利。合作園區建設方面,港澳地區出發點在於對土地的開發權和使用權,而珠三角地方政府出發點則在發展經濟。利益訴求的差異使得制度設置更為固化,合作推進速度較慢。
 
最後是涉及一些不熟悉領域的制度創新對傳統政府部門和公務員提出了挑戰。自貿試驗區的制度創新很多為新領域新議題新突破,這就對傳統政府部門架構和職能的設置,也對公務員的綜合素質和能力提出了更大的挑戰。基於改革的風險性和不可性以及政府免責機制的不完善,很多亟需制度改革的領域被不了了之。香港公務員體系沿用港英時代的架構和人員,擅長執行,不擅長制度設計。而且港府一直信奉“小政府、大市場”的不干預理念,對制度和政策設計的重要性理解不深。前海片區設置了管理局引進了一批專業人員從事自貿試驗區研究,亦設置了對港合作事務處,但仍處於發展的初步階段。珠三角傳統的區一級管委會公務員隊伍的知識儲備和綜合能力與制度創新需求不匹配。根據對珠三角一些知識密集型機構的調研得知,國際金融領域、新興貿易業態領域等湧現的新問題一般政府職能部門和工作人員無法解決。
 

行業保護:限制進入是好是壞?

 
行業地方保護:香港有些傳統的優勢服務業為了保持其行業權威和經濟地位,長期不對內地放開。如執業醫師和執業律師等專業服務業領域的人才引進力度相當小,除了不利於香港本地醫療服務和法律服務人才的供應,還限制了香港專業服務向內地輸出。面對香港人口老齡化和高端人才缺失的困境,港府推行“優才計劃”,但由於衝擊了本土人才的即得利益,來港人才數量備受限制。廣東儘管專門以自貿試驗區前海片區和橫琴片區對接港澳合作,但基於本地重點行業的發展,若港澳對其造成較大衝擊的,亦採取限制的政策。如廣州、深圳、香港三地的航運業之間的競爭和保護等。
 
風險防範考慮:內地在逐漸採取“一線放開,二線安全高效管住”的宏觀審慎態度,主要基於海關和金融兩個領域高風險、難監管的特徵。這兩個領域都均以“試點”的方式進行壓力測試以積累管制經驗。在貨物檢驗檢測和互認方面,在金融業雙向放開方面,仍有較大的改革空間。以上海自貿試驗區為試點的金融開放制度創新基於風險控制的原因推進緩慢。香港對金融業的監管亦顯得嚴格和保守。相較國內線上支付及其衍生產品的發展迅速,香港基於金融安全,線上支付一直管制較為嚴格。電子商務和線上支付在香港仍需要進一步力求突破。
 
行業監管制度僵化:香港很多管制措施沿用港英政府時期頒佈的政策,未能與時俱進進行修改。除了不合時宜、阻礙經濟發展外,還間接引致政治和民生問題。郊野公園和荒地灘塗的開發有利於解決香港土地房屋造成的社會撕裂,但由於土地開發一直沿用港英時代頒佈的《郊野公園條例》和《法定圖則》,既動彈不得,又效率低下。開發最容易的落馬洲河套地區,由於香港土地和建築開發的僵化規制,從土地平整到落成要經過重重論證,耗時7年。這樣低的建設效率會令香港再次錯失發展高新科技產業的良機。
 

粵港澳產業合作:只是看上去很美

 
香港產業發展緩慢已經是事實。在經歷兩次金融危機和SARS衝擊後,香港產業的分化、固化、單一化、空心化趨勢顯現。一邊是高增值、低就業的金融、地產業、專業服務業;一邊是低增值、高就業的旅遊、餐飲住宿、零售業等傳統服務業;具有知識科技含量的智慧製造產業長期缺失。一直以來,香港金融、貿易、會計律師、醫療等優勢服務業產生的“虹吸效應”擠佔了科技產業的發展要素令其起色不大,香港創新科技發展的氛圍一直缺失。在“小政府、大市場”的不作為、難作為雙重理念影響下,政府扶持效果卻甚微;當其他經濟體紛紛發展知識經濟時,香港已錯失了向知識經濟轉型的視窗期。目前香港與廣東的產業合作最為緊密和效果顯著的是前海片區,但合作產業依然絕大部分集中為金融、貿易和物流業。
 
澳門產業多元化有多難?博彩旅遊業的“一業獨大”依然是澳門產業結構的硬傷。各界亦對澳門經濟多元化發展長期關注和提出很多建議,但微小經濟體和土地的先天制約令澳門的經濟適度多元化發展願景淪為“談得多,實現得少”。目前澳門和橫琴的產業合作較為緊密,但也僅限於旅遊業的單向投資。雙方互動投資和多元化投資仍有很大的擴展空間。
 

粵港澳大灣區慎防又一波房產熱

 
香港和澳門由於地少人多,房價一直高企。房屋甚至被認為是香港貧富分化和社會矛盾激化的根源。珠三角各大城市近兩年房地產價格呈幾何級數上升令年輕人“望樓興歎”。儘管房地產價格是反映一個城市群經濟活力的風向標,但長遠來說,對集聚人才儲備不利,對粵港澳大灣區可持續發展不利。如深圳部分地區房價與香港新界北已经相差無幾,對香港年輕人和投資者到深圳工作生活的吸引力下滑,既不利於“深圳灣—新界北”深港生活圈的打造,也不利於深港現代服務業合作區的建設。
 
(作者是中山大學自貿區綜合研究院經濟學博士後,中山大學粵港澳發展研究院研究員)



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