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中美貿易摩擦的真相及可能影響
The truth & possible influence of trade friction between China & US
戴肇洋 [第3402期 2017-09-25發表]
眾所周知,中國是近年美國對外貿易逆差最大的國家,從2011年的2,952億美元逐年增加至2016年的3,470億美元,創下歷史新高,佔2016年美國對外貿易逆差5,023億美元的69%;此外,加上2017年上半年度對中國的貿易逆差並未呈現緩和趨勢,極有可能創下貿易逆差持續4年超過3,000億美元紀錄。由於美國總統特朗普認為,貿易夥伴不公平貿易行為,是造成貿易逆差、就業機會流失的關鍵,美國若要再次偉大,唯有針對不公平貿易採取抑制措施,使得中國成為美國解決貿易逆差的優先目標。
 
儘管今年4月,習近平主席於中美兩國首腦會談後釋出善意,同意建立中美外交安全、全面經濟、執法及網絡安全、社會和人文等四個“高階領域對話”平台;接着 5月11日中國宣佈在“中美全面經濟對話”架構下,提出貿易“百日行動計劃”,希望減少中國對美國之貿易順差。但是,隨着7月中旬首次“中美全面經濟對話”,因雙方立場存在歧見而造成破局,導致中美貿易摩擦再起。
 
▲美國總統特朗普8月14日簽署一份行政備忘錄,授權美國貿易代表審查所謂的“中國貿易行為”,包括中國在技術轉讓等知識產權領域的做法。這一舉動引發各界對美國採取單邊行動損害中美經貿關係的擔憂。(新華社圖片)  
 

美冀迫使中國進行全面諮商談判

 
8月1日,美國商務部長羅斯(Wibur Ross)指責,中國對來自美國的進口實施貿易壁壘,以及透過低廉成本貸款、增加能源補貼、擴大退稅等不公平貿易方式促進出口,同時表示將採取貿易救濟措施針對造成雙邊貿易失衡的不公平貿易行為進行糾正;8月14日,特朗普依據《1974年貿易法》第301條再度簽署行政命令,授權美國貿易代表署啟動“301條款”調查“中國貿易行為”,包括:中國迫使外商技術轉移及侵害外商智慧財產等行為,導致中美貿易關係轉趨緊張。
 
不可否認,此次美國透過其國內法律啟動“301條款”調查,中美兩國之間是否引發貿易戰爭,特別是中美兩國經濟角力的後續發展對國際經濟之可能影響,再度受到全球各國重視。在此,探究此次美國啟動“301條款”調查可以發現,其背後真正旨意乃是,希望迫使中國進行全面諮商談判。換句話說,美國總統特朗普了解經濟復甦是爭取民心的前提條件,若要讓美國民眾有好感,則必須從拓展對外貿易中尋找出路,藉以加強美國製造產品的出口與服務領域之延伸,進而增加美國民眾工作機會,所以特朗普未來對中國經濟議題的措施恐將持續採取較強硬之態度。
 
亦即美國對中國引發貿易逆差之戰爭,其目的在於支持其國內企業打開中國市場,例如:指責中國鋼鋁製造產品傾銷,乃是在於協助其日益衰退的鋼鋁產業恢復生機;迫使中國服務領域開放,則是在於促進其目前在國際市場競爭上具有絕對優勢的服務相關產業可以跨進中國市場,藉以增加美國國內就業機會,甚至挽回美國經濟榮景。
 
然而,中國則是認為,在此次“中美全面經濟對話”中,其實已經“充分”讓步,雙方貿易逆差不斷增加的原因是,受到美國出口管制法律嚴格限制,過度管制其各類先進技術、基礎設備、關鍵零件等產品對中國的出口,使得美國企業未蒙其利反受其害。舉例來說,2016年中國採購積體電路設備進口金額高達2,270億美元,美國企業僅佔其中4%,未來美國若能下降對中國的出口管制標準,則將可以大幅縮減貿易逆差。至於在服務領域市場開放上,由於許多項目領域涉及中國法律增訂修正,此將牽動其服務相關產業內部結構改革問題,包括:現行部委監管的調整,以及其國內企業競爭壓力之排除等,在未能有效解決上述問題下,使得中國在服務領域市場開放上,必須採取較緩和的步調。另一方面,則是美國迄今未能承認中國“市場經濟地位”,甚至嚴格審查中資企業併購美國企業等問題,這些均將可能影響未來中美經濟關係。
 

中美貿易摩擦之特徵

 
事實而言,中美兩國從1979年正式建交後,雙方貿易隨着中國改革開放幅度,開始全面快速成長。尤其自2001年起,中國加入世界貿易組織之後,更進一步促進中美經濟關係更加緊密發展,目前已分別是全球最大的新興經濟體和最大的發達經濟體,所以中美兩國經濟關係良好與否,除對兩國本身的經濟發展極為重要外,其對全球經濟成長的貢獻更是不言可喻。然而,在中美貿易市場不斷擴大和貿易數量持續增加,使得雙方貿易發展在日益衍生複雜的同時,其貿易摩擦問題快速升溫。如果觀察近年中美兩國貿易摩擦過程,其所呈現的特徵可以大致歸納如下:
 
其一,中美貿易摩擦從領域廣泛化至層面高值化。1984年之前,中美兩國貿易統計數字基本一致;之後,雖美國對中國之貿易統計金額逆差數字越來越大,但1980年代期間,中美貿易摩擦大致集中在配額和傾銷等問題。不過,隨着中國產業結構和產品結構升級,在新創領域和產品增加的同時,中美貿易摩擦領域不斷延伸,從傳統貨物貿易擴大至服務貿易、投資、檢驗、智慧財產等多個領域;以及從針對企業或產業等微觀層面,升級為針對宏觀經濟政策、制度等層面發展。亦即從單純的貿易摩擦問題,轉型為更加複雜的糾葛,例如:社會保障、勞工福利、貨幣匯率、財政政策等,尤其針對資源貿易摩擦日益明顯。
 
其二,美國濫用雙反條款和特別保護措施。2001年中國正式加入WTO,雖在法律上提供中美解決貿易摩擦架構,但美國對中國出口產品採取所謂反傾銷、反補貼的“雙反條款”,常常違背客觀、公平原則。尤其美國在對中國實施“替代國”政策之同時,美方擁有“任意裁量”權利,往往以人為的主觀判斷,高估中國出口產品傾銷幅度;相對中方企業因無法掌握美國選擇哪個國家作為“替代國”,而應訴困難。依據中國加入WTO協議,美國可以持續12年針對其出口產品採取特別保護措施,實施進口限制,此一條款本身違背離《保障措施協定》所規定的“非選擇性”原則,加上美國濫用此一條款,可以說是幾乎完全剝奪中國享受新興國家特殊待遇機會。
 
其三,中美貿易結構呈現互補性與競爭性。從近十年來中美貿易資料統計分析中可以看出,兩國貿易結構已經從早年的互補轉型為近期的互補兼具競爭同時存在型態。其中,美國對中國出口金額最大的產品依序為機電產品、農業產品、光學儀器、航空航太等產品;相對中國對美國出口金額最大的產品是佔出口金額45%的機電產品,其次依序傢俱、玩具、鞋類等輕加工業產品。雖在表面上中美貿易結構存在互補型態,例如電子電氣產品是美國出口中國的主要產品,其中電子積體電路產品佔電子電氣產品金額的四成以上;但在實際上隨着中國產業技術進步,部分科技產品例如機電、電子、資訊、通訊設備等產品,逐漸呈現互補兼具競爭同時存在現象。
 
其四,中美貿易摩擦陷入政治糾葛日益明顯。任何國家貿易政策並非是單純的經濟問題,而是常常涉及頗為複雜的政治問題。美國在特殊政治結構及操作方式影響下,使得許多國會議員或既得團體為能保護自我利益,往往假借維護美國利益口號,挟藉其民眾傳統思維與缺乏對外了解,充分利用國會政治平台和傳媒手段,刻意製造和激化貿易摩擦“法案”或“訴求”,甚至發佈危言聳聽的新聞和評論,使得其政府在具體處置時被迫將非經濟性之因素納入考量。在此一氛圍下,極易成為行政部門願意選擇將這種貿易摩擦賦予政治色彩,藉以轉嫁或平息面對來自國內政治和社會等方面壓力的有效措施之一。換句話說,美國對外貿易政策執行過程,不但在經濟利益上是政治現實的連結,而且在政治舞台上是各種力量相互平衡之結果,例如:中美紡織品貿易摩擦、人民幣匯率升值等問題,其實就是貿易問題在政治糾葛下最明顯的體現。
 

摩擦升溫將波及亞太各國

 
在此同時,比較目前中國面對來自美國貿易摩擦談判施壓狀況,與30年之前美日貿易衝突之處境,其實頗為類似。亦即二次大戰之後,日本產業在美國大力扶持下蓬勃發展,加上貿易自由化、全球化推波助瀾,日本製造產品在全球市場上快速佔有一席之地,造成美日貿易逆差急劇飆升。里根政府為了解決頗龐大的對日貿易赤字問題,決定啟動“301條款”實施一系列、多元化貿易談判,藉由強大國際政治與外交實力,迫使日本單方排除貿易障礙,以及降低准入市場門檻,俾讓美國製造產品及服務領域進入日本市場。另一方面,則是1985年透過“廣場協議”,不惜引發匯率戰爭,造成日圓在不及兩年期間內,從240日圓兌1美元,飆升至120日圓兌1美元,亦即採取價格抑制日本對美國的出口,徹底打垮日本產品出口競爭條件。
 
因此,一旦特朗普在選擇美國自我利益優先下,決定啟動“301條款”採取強硬貿易保護措施,例如:指摘中國部分輸美產品傾銷而課徵懲罰性關稅、宣稱中國操縱匯率而迫使人民幣升值等,藉以避免中美貿易逆差持續擴大。亦即無論美國採取哪種貿易保護措施,如果引發中國採取貿易報復手段,屆時恐將造成兩敗俱傷,同時波及全球貿易,其絕非各國所樂見的狀況。再者,亞太地區許多經濟體與全球供應鏈之連結極為密切,受到美國出口因素之影響高達10%、甚至20%以上,一旦中美貿易摩擦無法有效降溫,亞太各國產業所可能受到的衝擊,不容小覷。
 
面對未來中美貿易摩擦可能升溫之下,其實近年以來中國積極實施包括:產業結構升級轉型、擴大對外直接投資、實施全球市場多元佈局、落實智慧財產保護等措施,作為建立產業競爭優勢;同時,透過推動“2025中國製造”、培育自主國際品牌等策略,藉以邁入強國之路。但是,個人認為更加重要的是,與其對美採取貿易報復手段,不如積極釋出經濟合作善意,選擇市場開放,或許是最為妥適之路徑。
 
此一模式,是高瞻遠矚的發展佈局,尤其中國已成為全球政經大國的同時,需要以寬廣的胸襟,發揮其國際影響力及話語權,進而使得美國承認中國市場經濟地位。尤其目前中國正迎接着產業升級及轉型挑戰,在部分市場上多開放一點、多讓利一點,配合外來刺激元素,反而對市場的正向改革及發展有所助益,是內外兼顧的一箭雙鵰之舉。誠如今年五月,習近平主席在北京“一帶一路”國際合作高峰論壇中所倡議的:未來各國需要努力的是一條開放發展、互利共贏的道路。
 

戴肇洋

   台灣省商業會顧問、現代財經基金會顧問。日本關西大學經濟學博士修畢。歷任中華經濟研究院研究顧問,台灣綜合研究院副所長、所長兼財經諮詢委員會委員暨執行秘書,台灣經濟研究院組長,台灣競爭力論壇學會國際經濟組召集人,中華勞動與就業關係協會顧問,日本關西大學經濟政治研究中心研究員等職。
 
 
 
 
 
 
 
 



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