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國家監察委的前世今生
The National Supervision Committee's past and present
馬浩亮 [第3413期 2018-03-12發表]

▲今年1月,各省區市監察委員會全部組建完成。圖為貴州省監察委掛牌。

今年全國兩會的一項重要議程是組建國家監察委員會,成為與全國人大、國務院、最高法、最高檢平行的國家機構,這是國家政治體制及紀檢監察體制改革的重大舉措。國家監察委成立後,將統一領導各級監察委,並對所有國家公職人員實現監督全覆蓋。
 

回顧紀檢監察史

 
回顧紀檢監察史,早在1927年4月,中共五大設立中央監察委員會,這是中央紀律檢查委員會的前身。1928年7月,中共六大將監察委員會改為審查委員會。1934年1月,中共六屆五中全會選舉產生中央黨務委員會,負責黨內紀律監督職責。
 
建國之後,黨、政監督機構分設。1949年11月,中共中央決定成立中央紀律檢查委員會,朱德擔任書記,這是“中紀委”之名正式走上政治舞台。1955年3月,中共全國代表會議又決定成立中央監察委員會,取代中央紀律檢查委員會,董必武任書記。文革期間,1969年的中共九大修改黨章,取消了黨的監察機關的條款,撤銷了中央監察委員會。當時無論是中紀委還是中監委,都是中共中央任命,實際上相當於一個黨內工作部門,這與現在中紀委由黨代會選舉產生,有很大不同。
 
政府方面,1949年10月,中華人民共和國中央人民政府成立。當時在政務院之下,設立了政治法律、財政經濟、文化教育、人民監察等四個委員會,協助政務院歸口管理各部委。其中,政務院人民監察委員會是首個政府序列的監察機構,被認為是監察部的前身,譚平山擔任監察委員會主任。1954年9月,根據憲法和國務院組織法,政務院改為國務院,政務院人民監察委員會則改為國務院監察部,錢瑛擔任監察部首任部長。1959年4月,在國家管理體制調整中,監察部被撤銷。
 
1977年8月,中共十一大修改黨章,恢復設立各級紀律檢查委員會,並規定各級紀委由同級黨委選舉產生,這是時隔23年,“中紀委”之名重返公眾視野。1978年12月,十一屆三中全會選舉產生了新的中央紀律檢查委員會。當時的領導團隊較之現在要略顯龐大,職務名目也更多,陳雲擔任中紀委第一書記,鄧穎超任第二書記,胡耀邦任第三書記,黃克誠任常務書記,王鶴壽等12人擔任副書記。其中,陳雲是中央政治局常委,鄧穎超、胡耀邦都是政治局委員。
 
1982年9月的中共十二大通過的新黨章,對中紀委產生方式再次做出修改,從原來的“由同級黨委選舉產生”改為“由同級黨的代表大會選舉產生”。陳雲連任第一書記,黃克誠升任第二書記,王鶴壽任常務書記,王從吾等5人任中紀委書記,不設副書記。1985年9月,十二屆四中全會對中央機構進行了新老交替調整,一批老幹部退出一線,王鶴壽擔任中紀委第二書記,韓光任常務書記,強曉初等3人任書記。
 
幾乎與此同時,行政監察工作也得到恢復。1959年被撤銷的監察部,1986年12月經六屆全國人大常委會第十八次會議決定重設,並於次年7月正式掛牌。尉健行出任監察部部長,副部長5人。
 
1987年11月中共十三大產生的新一屆中紀委,喬石任書記,副書記3人,常務委員4人。從此之後,中紀委不再設立第一書記、第二書記、常務書記等職位,由書記、副書記、常委組成中紀委常委會,成為標配。
 
這一時期,中紀委與監察部各自獨立分設,分別負責黨紀監督、行政監察。二者之間在人事上也不存在交叉。中紀委常委會8人中沒有1人在監察部任職,監察部一正五副沒有1人是中紀委常委會成員。
 
這種體制在1992年十四大之後改變。原監察部部長尉健行當選中紀委書記,新任監察部部長曹慶澤擔任中紀委副書記,監察部副部長何勇、李至倫則是中紀委常委。1993年1月,中央決定中紀委、監察部合署辦公,實行一套工作機構、兩個機關名稱,履行黨的紀律檢查、政府行政監察兩項職能。這一體制一直沿用至2018年。不過十四屆中央時,中紀委書記只是政治局委員。
 
從1997年十五大,中紀委重要性進一步提升,連任中紀委書記的尉健行當選中央政治局常委,其後,歷屆中紀委書記成了政治局常委的當然成員。十六大後的三屆中央,中紀委常務副書記何勇、趙洪祝則都擔任中央書記處書記,參與處理中央日常黨務工作。
 

新時代 新作為

 
十八大以後,隨着中央鐵腕反腐、重拳打虎,中紀委機構進行了多次重要調整。負責黨紀監督及案件查辦的紀檢監察室由8個增加至12個,以幹部室、宣傳教育室為基礎組建組織部、宣傳部。相繼撤銷了原有的執法監察室、績效管理監察室、執法和效能監督室、黨風廉政建設室、糾正部門和行業不正之風室、預防腐敗室、外事局,整合資源設立黨風監督室、國際合作局,开展落實八項規定、海外獵狐追逃追贓,重心向案件查辦傾斜聚焦,為反腐工作發揮了重大作用。並新設紀檢監察幹部監督室,專門負責“打內鬼”。
 
但在以往監督體制下,中紀委負責黨內監督,監察部負責行政監督,其他在黨委、政府之外的大量組織、企業、事業單位等,卻處於監督空白。2013年十八屆三中全會通過的全面深化改革的《決定》提出推進紀檢監察體制改革。2016年11月7日,中共中央辦公廳印發《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》。2017年1月,試點三省市完成組建省、市、縣三級監察委。
 
今年1月至2月,內地所有省、市、縣三級監察委全部組建完畢。在3月份國家監察委員會組建之後,監察改革的新框架完成。自1987年重設的監察部,完成了歷時31年的使命,走進歷史。與監察部只負責政府系統的監督相比,監察委實現了監督全覆蓋,監察範圍黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關、民主黨派機關、工商聯機關公務員,國有企業管理人員,公辦的教科文衛體單位人員以及群團組織、自治組織中的管理人員。
 
國家監察委員會與中央紀律監察委員會合署辦公,一套機構,兩塊牌子,但二者的組成人員並不重合。中紀委設書記、副書記、常委、委員,國監委則設主任、副主任、委員。中紀委由黨代會選舉產生,中紀委全會再選舉產生中紀委常委會。國監委主任則由全國人大選舉產生,副主任、委員由全國人大常委會根據國監委主任提名來任命。
 
監察委擁有了監督、調查、處置各環節的權力。在監察委擁有的12項法定調查措施中,明確賦予了對被調查對象進行“留置”的權力,從而取代了以往沒有法律依據的“雙規”方式。原屬於最高人民檢察院反貪污賄賂總局的反貪調查職能,將劃歸國家監察委。整合解決了檢察機關查處職務犯罪職能與原有的紀律檢查機關、行政監察機關職能交叉重疊問題,形成反腐合力。
 
新組建的監察委,將再次進行機構改革。原有的各紀檢監察室,既負責對口省市或部門的日常監督,又負責具體案件查辦。十八大後被中紀委“清理門戶”的魏建、明玉清等“內鬼”,就曾利用手中權力,或隱匿舉報線索,或與被調查對象通風報信。改革之後,將分別組建多个執紀監督室、執紀審查調查室。執紀監督室負責日常監督,但不負責具體案件查辦;執紀審查室負責立案審查違紀違法行為,但不固定聯繫某一地區或者部門,而是仿效巡視組的辦法,遇到案件臨時授權、指定調查。從而形成制約,防範“燈下黑”。



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