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機構改革中的部委“雙首長”
Dual-leadership for ministry & commission appeared in institutional reform
馬浩亮 [第3415期 2018-04-09發表]
兩會閉幕之後,國務院機構改革中組建調整的一系列新部委新班子陸續亮相。多個部門出現了行政、黨務首長分設的局面,涉及司法部、應急管理部、中國人民銀行、市場監督管理總局等機構。而國務院發展研究中心等機構在人事調整中也出現“雙首長”體制。
 

▲應急管理部黨組書記黃明


▲應急管理部部長王玉普


▲中國人民銀行黨委書記郭樹清


▲中國人民銀行行長易綱
 
一般而言,國務院各部委大都是部長兼黨組(委)書記,但幾乎在歷次機構改革中,都會出現“雙首長”現象。其作用是為了適應改革之後的整合需要,吸納各方面官員參加領導班子,共同推進隊伍、職能、機構融合銜接,確保新體制儘快投入運行。
 

適應機構融合需要

 
譬如2008年機構改革中,將國家發展和改革委員會、國防科學技術工業委員會、信息產業部分別承擔的不同工業管理職能整合,組建工業和信息化部。原安監總局局長李毅中出任首任部長,原信息產業部部長王旭東則擔任了黨組書記。2013年機構改革,原新聞出版總署、廣播電影電視總局合併組建國家新聞出版廣電總局後,也同樣出現“雙首長”,原廣電總局局長蔡赴朝出任新總局局長,原新聞出版總署黨組書記蔣建國出任新總局黨組書記。
 
這種“雙首長”格局,往往在後續隨着人事調整而陸續消化。工信部成立一個月後,王旭東調任國家電力監管委員會主席,李毅中兼任工信部黨組書記,由“雙首長”變成一元化。新聞出版廣電總局成立一年後,2014年蔣建國調任國務院新聞辦主任,蔡赴朝也是局長、黨組書記一肩挑。
 
今年機構改革中,司法部、應急管理部、市場監督管理總局都是今年機構改革中重新組建的新部門,均由多個部門的職能和人員組合而成,這是重現“雙首長”格局的主要原因。新的司法部由原司法部及國務院法制辦公室重組而成,並且承擔新成立的中央全面依法治國委員會辦公室的職能。原公安部黨委副書記、常務副部長傅政華出任新司法部部長,原國務院法制辦黨組書記袁曙宏擔任司法部黨組書記。
 
與原來的司法行政管理職能相比,新司法部增加了統籌行政立法、行政執法等職責。袁曙宏是知名法學家,北京大學法學院兼職教授,在國務院法制辦任職多年,參與了十八大、十九大報告的起草工作,其擔任司法部黨組書記,對於承接行政立法職能,將發揮重要作用。
 

央行首現“雙首長”

 
應急管理部是新部委中職能涉及領域最為廣泛的部門之一,涵蓋了公安消防、森林草原防火、安全生產、抗震救災、防汛抗旱、地質災害防治等多項職能。首任部長由原國家安全生產監管總局局長王玉普擔任,黨組書記則由公安部黨委副書記、副部長黃明擔任,分別代表了安全生產、公安消防等方面的人員隊伍。王玉普出身於大慶油田,後曾任全國總工會黨組書記、中國工程院副院長、中國石化董事長、安監總局局長,他於2007年當選中國工程院院士,是本屆內閣中唯一的院士部長。此外,中國地震局局長鄭國光、水利部副部長葉建春則擔任了應急管理部副部長,同樣是為了協調原有部門劃撥職能的轉移交接。
 
金融監管領域,今次改革將中國銀監會、保監會合併組建中國銀行保險業監督管理委員會,同時將原銀監會、保監會負責擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。因此,中國人民銀行也出現了罕見的雙頭制,已經擔任中國銀保監會主席的郭樹清,同時兼任中國人民銀行黨委書記,原中國人民銀行副行長易綱升接行長,形成了特殊的“雙首長”。郭樹清也成為央行、銀保監會兩大機構的“雙料書記”,進一步推動了金融統一監管,也為後續改革埋下了伏筆。
 
再如國家市場監督管理總局,系由工商總局、質檢總局、食藥監總局等三大正部級機構合併組建,推動統一監管、統一執法。新總局的首任局長、黨組書記分別由原工商總局局長張茅、食藥監總局局長畢井泉擔任,以推動不同條塊的監管執法隊伍的融合。張茅和畢井泉二人是老同事,2006年至2008年期間,兩人同時擔任國家發改委黨組成員、副主任,今次再度搭檔。
 
即使未出現“雙首長”的機構,也都會考慮到不同系統的組合任職。如新組建的文化和旅遊部,部長、黨組書記由原文化部部長雒樹剛擔任,原國家旅遊局局長李金早擔任黨組副書記、副部長,成為“二把手”。綜合而言,如果是幾個正部級機構之間的合併,通常出現“雙首長”;如果是像文化部與旅遊局這樣,正部級機構與副部級機構的合併,則一般不會出現“雙首長”。合併後的新機構,一開始往往領導班子規模較大、人員較多,如文化和旅遊部現有13名部領導。這會隨着後續的到齡卸任、調整融合而逐步減少。
 

“雙首長”牽動黨代會換屆

 
除了機構改革的原因,“雙首長”現象集中出現的另一時段,是黨代會召開前夕。由於黨代會要進行人事換屆,都有一定的提名年齡限制。如果原任首長已超過提名年限,但尚未到齡退休,通常安排繼任者先擔任黨組書記,作為交接過渡,再適時進行調整。而在黨代會上,黨組書記會作為本部門的代表,躋身中央委員會。
 
譬如去年中共十九大前夕,國土資源部部長姜大明、質檢總局局長支樹平、海關總署署長于廣洲、國務院僑辦主任裘援平、國務院法制辦主任宋大涵等人,都超過了63週歲的提名年限,因而一大批黨組書記履新。時任民政部黨組副書記、副部長孫紹騁,廣西壯族自治區黨委副書記侯建國,福建省委副書記倪岳峰,湖南省人大常委會黨組副書記、副主任許又聲,國務院法制辦副主任袁曙宏等人,分別調任了前述五個部門的黨組書記,形成了“雙首長”。
 
在十九大上,五人均當選十九屆中央委員,並在今年兩會之後的機構改革和人事調整中,連續出任要職。在于廣洲屆齡卸任後,倪岳峰接任海關總署署長,重歸一元化。袁曙宏則調任司法部黨組書記,孫紹騁出任新組建的退役軍人事務部首任部長。這些部門的“雙首長”局面,都自然結束。
 
機構改革、黨代會換屆形成的“雙首長”,多數屬於過渡時期的過渡做法。但也有一些“雙首長”是常態化配置。一是隊伍職能龐大、工作任務繁重的機構,尤其以外交部為代表。從2001年至2018年,外交部經歷了唐家璇、李肇星、楊潔篪、王毅等四任部長,但同期外交部先後由李肇星、戴秉國、王毅、王光亞、張志軍、張業遂等六任黨委書記,均為“雙首長”。今年兩會,外交部長王毅升任國務委員,但仍兼任外長職務。由於外交工作的重要性,建國之後大多數時期,外交部長都由國家領導人兼任。1998年原國務院副總理錢其琛不再兼任外長後,外交部長改為專任。今次是時隔20年,再度出現由國務院領導人兼任外長的局面。
 

黨組書記搭檔黨外部長

 
另一種情況是,如果由非中共的黨外人士擔任部長,則自然需要另設黨組書記。如在陳竺擔任衛生部部長、萬鋼擔任科技部部長期間,由於兩人是黨外人士,衛生部先後由高強、張茅擔任黨組書記,科技部黨組書記先後由李學勇、王志剛擔任。2013年陳竺卸任衛生部部長後,衛生部也改組為國家衛計委,“雙首長”結束。而科技部的“雙首長”則從2007年到2018年持續了11年之久。今年兩會,科技部黨組書記王志剛出任部長,萬鋼卸任,科技部的“雙首長”局面也終結。
 
今年機構改革中,新組建了國家藥品監督管理局(副部級),由市場監管總局領導。首任藥監局局長由原食品藥品監管總局副局長焦紅擔任,焦紅是農工黨副主席,是農工黨主席陳竺的副手。因此,中央調江西省副省長李利進京,擔任了藥監局黨組書記。李利曾是全國唯一一個曾拿過手術刀的副省長,他從基層縣醫院外科醫生起步,後任江西省衛生廳廳長、衛計委主任,2016年升任副省長。而焦紅是武漢大學生物系、中國科學院微生物所畢業的藥學專家,在醫藥企業工作多年,兩人作為“雙首長”搭檔執掌藥監局,可謂專業對口。
 
此外,還有一些國務院直屬事業單位也曾多年保持“雙首長”結構。國家行政學院常務副院長馬建堂,近日出任國務院發展研究中心黨組書記。國研中心是國務院直屬的政策研究和諮詢機構,從2010年起,該中心主任先後由張玉台、李偉擔任,但同期卻經歷了李偉、劉鶴、王安順、馬建堂四任黨組書記。
 
馬建堂的“老東家”國家行政學院是又一個曾長期實行“雙首長”的單位。2011年至2016年,李建華、陳寶生先後擔任該院黨委書記,主持黨務工作;魏禮群、何家成、馬建堂擔任常務副院長(正部級),主持行政事務。國家行政學院是政府系統培訓中高級公務員的最高學府,今次黨和國家機構改革中,併入中央黨校,承擔全國高中級領導幹部和中青年後備幹部培訓職能。
 
 



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