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特朗普貿易政策恐行之不遠
Trump's trade policies won't go far
張介嶺 [第3421期 2018-06-29發表]
▲特朗普上台17個月以來,連出重拳,放棄了美國的全球領導地位,認為這已經榨乾了美國的血,並以限制美國自由行動能力為由,逐漸邊緣化北約和世貿等多邊機制,撼動了現有國際秩序的根基。(新華社圖片)
 
在特朗普之前,歷屆美國政府多多少少都恪守了某些道統。美國渴望成為全球領袖,代表着自由和開放的世界,國際機制建立在開放社會、法治、自由貿易、集體防禦,以及通過合作管控摩擦的基礎之上。毫無疑問,西方國家也會發生貿易爭執,但這些不和都在可控範圍之內,意識形態一致和共同利益成為很好的外交防護欄。
 
然而,特朗普上台17個月以來,連出重拳,放棄了美國的全球領導地位,認為這已經榨乾了美國的血,並以限制美國自由行動能力為由,逐漸邊緣化北約和世貿等多邊機制,撼動了現有國際秩序的根基。
 
特朗普的貿易大棒不僅針對中國這樣的戰略競爭對手,對盟友同樣不手軟,無論是G7峰會怒懟加拿大總理特魯多,還是以國家安全為由對歐洲鋼鋁產品加稅,抑或威脅對歐洲進口汽車加徵關稅,都引起了西方國家的強烈反彈。一些人驚呼,特朗普似乎已經準備放棄跨大西洋關係,甚至作為美國全球接觸支柱的“西方”概念。
 
 

同室操戈 理由不同以往

 
長期以來,G7成員國之間有許多貿易糾紛,包括政府補貼波音和空客。不過,特朗普政府這次對盟友痛下狠手不同尋常。
 
與十幾年前小布殊政府徵收鋼鐵稅相比,這次美國的做法是以國家安全為由加稅,還宣佈要對進口汽車及零配件啟動所謂的“232調查”,這比鋼鋁產品在國家安全方面更難站得住腳。
 
長期以來,西方國家之間存有默契,即從加拿大、墨西哥和歐盟及其他盟友進口產品被視為美國產業基地的組成部分,但美國商務部這次鋼鋁調查與過去大不相同,只看供應來源。此舉激起了盟友的強烈不滿,被歐盟、加拿大引以為辱。
 
事實上,WTO中的國家安全例外條款很狹窄,一般適用於核材料、武器和軍火貿易等爆發衝突時期的安全憂患,係當事國安全受威脅時防範風險的一招,很少被濫用。
 

天馬行空 WTO權威遭挑戰

 
歐盟、墨西哥等國已就美國加徵鋼鋁稅訴諸WTO。專家認為,特朗普政府拿國家安全說事難以服眾。人們最關心的是,如果WTO裁決美國敗訴,美國又不接受,對WTO的未來有何影響?
 
業內人士認為,由此帶來的影響或許是致命的。特朗普貿易政策取勢,不是杯葛新的國際貿易架構,也不只是具體抱怨合作夥伴不守規矩,而是要砸碎建立很長時間的整個規則體系,其挑戰性質可想而知。在特朗普政府三番五次質疑WTO之際,美國又是成員國中最為強勢的國家,毫無疑問,WTO處理這些糾紛會力不從心,而美國藐視貿易規則甚至可能導致WTO名存實亡。  
   
不過,WTO機制受到挑戰並不意味着國際社會一定會陷入針鋒相對的保護主義混戰,世界貿易很可能回歸類似GATT(關貿總協定)體制之中。在這種框架下,各國之間貿易規則有章可循,但這些規則並不具有約束力。如果在GATT敗訴,由當事國決定是否服從判決,通常的結果是通過談判達成妥協。長期以來,這種制度安排運轉良好,也促進了貿易的大幅增長。因此,WTO約束性規則走弱並不意味着全球貿易一定會陷入一場混戰。
 

悲情彌漫 西方式微論抬頭

 
通常,美國與G7成員國之間的貿易糾紛主要通過國際貿易規則解決。2002年小布殊政府徵收鋼鐵稅即是根據約定規則發起的,即某一產業遭進口品競爭受損害時,允許採取臨時性保護措施。WTO最終裁定小布殊政府敗訴,美國取消了臨時附加的鋼鐵稅。
 
此外,加拿大和墨西哥這兩大近鄰往往會獲得美國的優惠對待。2002年,小布殊政府就對加拿大和墨西哥網開一面,免徵鋼鐵稅。再如,1994年,NAFTA生效後,美國幫助墨西哥度過了披索危機。
 
然而,特朗普上台後,六親不認,不論是NAFTA談判,還是加徵鋼鋁稅,均對盟友絲毫不讓,步步緊逼,在這次G7峰會上,特朗普抱怨稱,“我們像人人都在搶劫的零錢罐”,同時批評加拿大總理杜魯多“很不誠實和軟弱”。
 
白宮貿易顧問Peter Navarro也毫不含糊,在福克斯新聞上恨恨地說,“對任何與特朗普總統進行不守信用外交、在走到門口又在他背後捅一刀的外國領導人,地獄特別為他們留好了位置”;白宮經濟委員會主任Larry Kudlow則指責加拿大總理杜魯多“背叛”,在特金會前使置總統於“軟弱”地位;國家安全顧問John Bolton也發推特稱:“又是一次G7峰會其他國家期望美國總是他們的銀行。總統今天明確表態。就此打住。”此情此景,令加拿大和墨西哥的期望嚴重受挫。
 
當今世界,雖然美國仍保持着頭號超級大國的地位,但中國既是一個新崛起的地緣政治力量,也是一個古老的地緣政治力量。坐擁14億人口和龐大的國內市場,中國已在挑戰美國的世界經濟、政治和技術領導地位。按照部分人的理解,G7在各國發展政策和促進民主化方面有共同利益,完全可以在中國引發的全球鋼鐵過剩問題上聯合對華施壓,而現在內部卻在鋼鐵問題上打得不可開交,讓人情何以堪。
 
有理由擔心,在美歐關係缺乏凝聚力的情況下,歐洲將很可能成為明日黃花。曾擔任過德國副總理和外長的費舍爾(JOSCHKA FISCHER)近日抱怨,特朗普這樣做是給中國送了一份大禮。地緣政治上的西方正在解體,其全球重要性日漸下降,美國總統成了美國建立和領導的秩序的摧毀者。
 
費舍爾分析,與其說特朗普是西方解體的原因,不如說是西方解體的症狀。他只是急劇加速了這一進程。西方萎靡的根源可以追溯到冷戰結束之後,兩級世界讓位於經濟全球化,中國等新興國家開始崛起。在後來的歲月中,美國顯然更多地將長期盟友視為負擔而非資產,這不僅指的是歐洲、日本和韓國,而且還包括美國的近鄰加拿大和墨西哥。特朗普決定對進口鋼鋁產品加稅,使得美加在魁北克峰會上嚴重分裂,貿易分歧必將產生更為廣泛的政治影響。
 

齟齬不斷  G7面臨嚴峻考驗

 
美國與G7其他六國的摩擦,並不僅限於貿易問題,在伊朗和其他問題上觀點也不一致。特朗普雖在G7峰會上不受歡迎,但他對G7的質疑卻不無道理。G7越來越缺乏實際意義。不少人發問,除了狹隘的經濟問題之外,G7還能解決哪些全球挑戰?事實上,從恐怖主義到核擴散,再到氣候變化,沒有其他國家的幫助,G7已經很難有所作為。
 
上世紀70年代,G5吸納加拿大和意大利之後,確實主控着全球經濟,風光了很長時間。日本蒸蒸日上,許多人認為它將趕上美國,意大利經濟也在增長。誰都未想到中國會發展如此之快。
 
每及至此,不得不佩服高盛前首席經濟學家,“金磚四國”(BRIC)名詞發明人奧尼爾(JIM O'NEILL)眼光深邃。早在2001年發明金磚國家(BRIC)縮略語時,他就預測到,巴西、俄羅斯、印度和中國經濟重要性的增長最終將給全球經濟治理帶來重大變化。
 
奧尼爾當時的觀點是,全球治理機構如果難以納入所有金磚國家的話,至少也必須將中國囊括入內。鑒於法國、德國和意大利使用的是同一貨幣、執行的是相同的貨幣政策,至少在原則上執行的是同一財政政策框架,沒有理由將這些國家作為個體參與,並質疑加拿大和英國是否仍有資格被列為全球最為重要的經濟體。
 
歷史證明,奧尼爾的判斷把握了大勢。17年過去了,尤其是自2010年以來,全球GDP增長85%來自中美兩國,其中僅中國就佔了50%,還有6%來自印度,按美元計算日本和歐盟的經濟實際上在下降。
 
奧尼爾近日撰文分析,上世紀70年代成立以來,隨着新興國家登台,G7集團變得越來越無關重要。一個將金磚國家排除在外,但仍然保留着意大利這樣的經濟空架子的組織,很難有足夠的領導全球經濟的合法性。G7能拿出來說事的全球合法性也就是代表了一些民主大國而已。基於這種現實,如果中國和印度取代加拿大、法國、德國和意大利,而歐元區作為一個代表加入,G7就會更接地氣。
 
值得注意的是,奧尼爾看好G20。與目前狀態的G7相比,G20提供了一個更好的全球治理論壇。儘管G20參與者眾多使達成可行共識更為困難,但畢竟更具有代表性。最重要的是,G20成員國,無論是現在還是未來,解決全球問題不可或缺。
 
從短期看,只要特朗普政府堅持目前奉行的破壞現有體制的道路,那麼,G7就是一個分裂、無效的組織,只會更多顯露西式民主國家之間更多的不團結,而不會煥發建設性的外交能量。
 
當然,像G7這樣規模較小的俱樂部要想正名,必須有G20那樣的合法性。正如奧尼爾所指,一個小一點的富有代表性的G7,未來與G20一起,仍可望扮演自己的角色,前提是必須結構合理。
 

保護主義盛行  特朗普民望上升

 
美國保護主義政策與內政息息相關。數十年來,人們耳熟能詳的是對鋼鐵業受產業空洞化衝擊的抱怨。許多人相信,外國人搭美國的順風車,白吃白用美國軍費,又通過單邊貿易協定佔美國的便宜,受騙論在美國很有市場。另一方面,共和黨的戰略就是利用這些不滿籠絡民心,坐收政治紅利。
 
特朗普打了一手漂亮的政治牌。美國的社會安全網在幫扶失業方面是發達經濟體中最差的,特朗普贏得競選的一個重要原因就是為失業人員說話,他推行的貿易保護措施相當受歡迎,激起了民粹主義基本盤的共鳴,尤其是在當初贏得選舉的地區尤受歡迎,包括遭到技術和進口競爭強烈衝擊的工業大州俄亥俄、賓州和密西根等。
 
迄今為止,特朗普支持度看升,已產生巨大的特朗普效應。蓋洛普公司6月11日至17日進行的民調,結果顯示至少45%的美國公民支援總統特朗普的工作,這是自他上任以來的最高支援率。最新民調顯示,在貿易問題上存在着嚴重的黨派分歧。
 
有意思的是,民主黨對特朗普奉行的政策呈現了壓倒性的負面評價,共和黨人則持更為支持的態度,有悖其在自由貿易和徵稅問題上的傳統立場。
 

一廂情願 從來硬弩弦先斷

 
特朗普發動貿易戰後,美國國會、企業界、農民和公眾的反應明顯滯後,但隨着貿易戰成本的增加,如小型企業遭受進口鋼鋁產品成本上升衝擊,農民受到報復性關稅損害等,白宮的力量也會隨之增大。目前,已有更多美國企業和農民抱怨特朗普貿易政策帶來的危害,兩黨參議員也在敲打商務部長羅斯。
 
據美國媒體報道,美國摩托車製造商哈雷大衛森6月25日宣佈,由於歐盟對美國徵收報復性關稅將導致成本上漲,該公司打算將部分生產線轉移至海外,引發特朗普的強烈不滿。更糟糕的情形是,為避免報復性關稅,更多企業可能會效仿哈雷。不難判斷,一旦他國報復措施副作用造成嚴重後果,就會改變數字等式。
 
特朗普面臨的外部壓力同樣很大。除歐盟、加拿大和墨西哥等先後對美國進口品徵收懲罰性關稅外,一些西方人士紛紛建言獻策,鼓動針對特朗普及其助手實施“聰明制裁”,即直接針對特朗普的個人資產實施制裁,而不是簡單地加徵關稅,損害美國消費者和企業的利益。
 
其中,加拿大《麥克林雜誌》作者 Scott Gilmore的觀點頗有代表性。他直言,祭出反制措施不要針對廣大美國民眾,而應把火力瞄準特朗普個人。與其對美國出口產品廣泛徵稅,不如對特朗普個人財產徵稅,如對特朗普家族的企業徵收特別稅、凍結他們的資產,甚至可以對特朗普的高級幕僚實施制裁,限制家族企業特朗普集團(Trump Organization)官員的旅行。
 
值得注意的是,除了美國之外的其他六個成員國,正如法國財政部長Bruno La Maire所言,都在期盼白宮易主的一天早點到來。一個不同的美國政府,一個不同的施政綱領,G7和WTO的前景或許沒有那麼悲觀,或將很快就會恢復活力。畢竟希望保留規則的大有人在。
 
二戰以來,貿易政策總體是朝自由化方向發展,貿易量大幅增長。特朗普係富商巨賈,不會死守教條。在強大輿論壓力下,前些日子,特朗普對非法移民“零容忍”政策出現鬆動,簽署政令允許2000名非法移民兒童與父母團聚即是典型例子。
 
不過,美國自食苦果或需假以時日。在此之前,美國農民、企業和消費者都將不得不付出沉重的代價。
 
回顧歷史,作為西方公認的盟主給美國帶來了巨大的好處,使華盛頓得以憑藉“北約”縱橫捭闔,同時也創建了一個相對開放的全球經濟,給美國帶來了前所未有的繁榮。不管特朗普的政策帶來了多大動盪,但不要低估西式民主機制的自我糾錯能力。我們終將看到各方不得不坐下來進行建設性談判的一天。
 



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