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多速歐洲會否加劇歐盟分裂?
Will Multi-speed Europe exacerbate the split of EU?
魏煒婷 [第3390期 2017-04-11發表]
是共同進步還是差異化發展?是選擇獨自走得更快?還是選擇一起走得更遠?在3月9日至10日召開的春季峰會上,歐盟未能就歐委會主席容克有關多速歐洲的提議達成共識。隨着英國繼續推動脫歐進程,區內債務危機、難民危機的衝擊,極右勢力、民粹主義的升溫,外加美國新任政府的不斷“挑釁”,歐洲一體化正面臨前所未有的挑戰。在此困境下,歐盟政要及主要大國再度將多速歐洲提上日程,意圖藉此推動並鞏固一體化進程。然而,該提議一經提出便引發歐盟內部巨大分歧,尤其是處於邊緣國地位的中東歐國家,更是擔憂該做法可能導致在歐盟內部豎起新“鐵幕”,從而進一步加速歐盟分裂。未來究竟何去何從?歐盟執政者的智慧面臨嚴峻考驗。
 

重提多速歐洲   意在鞏固一體化

 
3月初,歐盟委員會主席容克公佈了關於英國脫歐後歐盟未來的白皮書,提出推動和鞏固歐洲一體化的5種設想,其中就包括重提多速歐洲。所謂多速歐洲是指以不同步調推動歐洲一體化繼續發展。在這一設想中,歐盟成員國將不再按照同一速度進行融合發展。有意願的國家可在防務、貨幣、稅收等領域加速推進一體化,即歐盟允許有能力的國家在一些核心領域“能者多勞”,進而形成“多速”發展態勢。而且,一體化政策可根據具體情況從核心國家逐步拓展到其他成員國。
 

法總統:團結   不等於整齊劃一

 

▲法德意西四國領導人均表示支持建設多速歐洲。圖為3月6日,西班牙首相拉霍伊、德國總理默克爾、法國總統奧朗德與意大利總理真蒂洛尼(從左至右)在法國巴黎西南郊的凡爾賽宮內參觀時交談。(新華社/法新社)

其實,在白皮書公佈之前,德國總理默克爾2月初在馬耳他舉行的歐盟非正式首腦會議上,已公然暗示未來可能出現一個多速歐洲。她的原話是:“(未來)並非每個歐盟成員國會同時參與歐洲一體化歷程的每一階段。”而繼白皮書提出之後,法國、德國、意大利和西班牙四國領導人又在法國舉行的非正式會談中,對多速歐洲設想明確表示支持。法國總統奧朗德表示,團結不是整齊劃一,歐盟部分國家應在一體化方面走得更快更遠。默克爾稱,人們需要接受歐洲各層面合作進展速度不一的現實,在保持多樣性的同時建立更協調、更強大的歐洲。意大利總理真蒂洛尼說,歐盟應允許不同程度的一體化,這樣才能針對不同目標提供不同的解決方案。此外,比利時、荷蘭、盧森堡三國也對多速歐洲表示支持,認為“不同的一體化道路和不斷加深的合作才是對美國威脅的有力回擊”。
 

諸多危機挑戰   加劇歐盟離心力

 
縱觀歐洲一體化歷史,多速歐洲並非新鮮概念,而且在歐洲一體化進程中已成為客觀存在。比如經濟一體化走在政治和社會一體化的前面;再比如申根協議1995年生效時只有7個國家,後來增加到26個;還比如,歐元區1999年成立時只有11個國家,現在則已增至19個。近日,德國、意大利、法國和盧森堡四國議長還曾發表公開信,呼籲以歐盟為基礎建立國家聯邦。如意大利總理真蒂洛尼所言,多速歐洲已是既成事實,意大利贊成一個團結的歐洲,但事實上所有成員國很難一起繼續前行。在歐債危機爆發的最初幾年裏,雙速歐洲和多速歐洲等概念也曾被多次提及。
 
而當前多速歐洲之所以被再次提及,與歐盟的艱難處境不無關係。冷戰以來,中東歐國家紛紛投向歐盟,旨在搭上歐盟快車,從歐盟分一杯羹。但受制於中東歐國家薄弱的經濟、社會和防務能力,歐盟的“蛋糕”卻越來越難以做大。而近年來歐盟經歷的諸多危機,也令歐洲一體化面臨嚴峻挑戰。除去歐債危機後歐盟整體經濟一直復甦乏力,且希臘債務危機和意大利銀行業危機仍積重難返之外,還包括2015年爆發的難民危機迄今仍未得到有效解決,英國正式啟動脫歐後可能對歐盟帶來的衝擊也難以估量,民粹主義的蔓延導致今年多個歐盟國家的大選均難以排除極右政黨上台的可能性。而烏克蘭危機導致的歐盟與俄羅斯之前的制裁與反制裁,以及美國新政府正在大幅調整對歐政策,都在醞釀着對歐盟的巨大離心力。
 

邊緣國憂新鐵幕   加速歐盟分裂

 
面對這些風險,歐盟拿出可行一體化方案的緊迫感與日俱增。法國國際關係與戰略研究所研究主任德弗朗斯就表示,歐盟向來僅能就一些無關緊要的事務達成“無力的一致”,根本不可能作出重大決策。儘管法德兩國希望所有歐盟國家能夠同步行動,但在當前形勢下已不可能做到。羅伯特舒曼基金會研究主任肖邦也認為,在邊境管控、反恐、共同防務等一些敏感議題上,由於涉及成員國主權,歐盟很難達成一致,這就需要一些國家發揮帶頭作用。
 

史上最大東擴   埋下分裂種子

 
根據法國人的形象說法,多速歐洲就是一些歐盟成員國可先搭乘歐盟一體化列車,有保留意見的國家則可搭乘下班列車。但這很可能造成歐盟國家在一體化進程中各行其是,進而令歐盟內部貌合神離的離心趨向不斷加深。雖然差異化發展一直都是歐盟的客觀常態,但由於擔心削弱成員國之間的團結,歐盟機構和核心成員國多年來都在淡化對多速歐洲的討論。但2004年歐盟進行史上最大一次東擴、納入10個主要位於中東歐的新成員後,其實已經埋下了核心國和邊緣國分裂的種子。如今,歐盟的許多創始成員國對後來加入的國家,尤其是對中東歐成員國的意見越來越大。有成員明言調,歐盟當時出於政治目的考量,接納了一些條件並不成熟的中東歐成員入盟,導致歐盟的發展總是被拖後腿。
 

波匈捷斯強烈反對人為區隔

 
也正因為十分清楚這種一直潛在的東西歐之間的分裂和不平衡,本次多速歐洲的再次提議遭到中東歐國家的強烈抵制,有反對者甚至將多速歐洲稱為歐盟內部的新“鐵幕”。3月2日,波蘭、匈牙利、捷克、斯洛伐克四國總理在華沙發表聯合聲明,稱絕不會同意這樣的區隔,因為這有可能加劇西歐和中東歐的裂痕,從而事實上造成歐盟的分裂,歐盟將名存實亡。此外,歐洲理事會主席、波蘭前總理圖斯克也表達了類似意見,認為該提議排除了部分國家參與一體化,將影響歐盟團結。圖斯克還引用箴言說:“如果你想走得快,就獨自前行;如果你想走得遠,那就一起走。”波蘭總理貝婭塔希德沃也明確指出:“波蘭絕不會同意該方案,這是在人為製造不平等,人為製造某種精英俱樂部,使得歐盟變得步調不一,最終導致歐洲分裂。”她並稱支持這個決定的人來自“老歐洲”。羅馬尼亞總統約翰尼斯亦表示,一個“雙速”或“多速”的歐洲是不好的,對任何人都沒有好處。他警告,如果多速歐洲是一種未來趨勢的話,那將十分危險。約翰尼斯同時強調,他自2014年底出任總統起就闡述了反對多速歐洲的觀點。他認為,每個歐盟成員國可選擇自己的發展速度,但最終目標應該是建設一個牢固、強大和團結的歐盟。
 
▲3月1日,歐盟委員會主席容克(左)在布魯塞爾舉行的歐洲議會全會上公佈了關於英國脫歐後歐盟未來的白皮書,提出推動和鞏固歐洲一體化的5種設想,其中包括重提多速歐洲。
(新華社/法新社圖片)  

須值一提的是,早在2000年時任法國總統希拉克提出多速歐洲概念時,就曾遭到英國的強烈反對。當年,希拉克曾提出讓歐盟內幾個“先鋒國家”步入歐盟一體化進程的快車道,即熱衷於一體化進程的德法等國可先行一步,以更快速度在防務、警察、社會安全和邊境控制方面實現一體化,對歐盟一體化進程心懷疑慮的英國等可隨後慢行。但英國則擔心,多速歐洲的主張會在歐盟內部形成一個排他性的核心圈子,把英國等國排除在歐盟核心決策機制之外。
 

適逢大選年  多速歐洲料難推進

 
中東歐國家的擔憂和疑慮並非空穴來風。事實上,在今年2月21日的西法峰會上,法國總統奧朗德就已力邀西班牙重回歐盟核心位置。奧朗德表示,受英國脫歐、民粹主義抬頭影響,在法國、德國、荷蘭大選存在諸多不確定性的這一年裏,西班牙重回歐盟核心位置可取代英國,與法、德、意共同組成歐盟的中堅力量。德國總理默克爾去年也曾邀請西班牙首相理拉霍伊參加奧巴馬告別歐洲之旅,意在拉攏西班牙,鞏固歐盟團結力量。然而,無論是為重建歐盟中堅力量,亦或鞏固歐盟團結,在中東歐邊緣國家眼中,德法對西班牙的青睞無形中又在形成一股繼英國脫歐後的新的歐盟核心圈,歐盟核心國和邊緣國的分裂依然存在。
 

英國退出歐盟醞釀新核心圈

 
▲在3月9日至10日召開的春季峰會上,由於成員國之間存在巨大分歧,歐盟未能就多速歐洲的提議達成共識。(新華社/法新社圖片)  

那麼,曾經位列“歐豬國”的西班牙又何以受到歐盟核心國的“賞識”呢?這與歐債危機後,西班牙的經濟改革和強勁復蘇不無關係。儘管該國政局曾一度動盪,但這並未影響國家經濟改革的推進。西班牙國家統計局的數據顯示,該國去年經濟增幅為3.3%,遠高於歐元區1.7%的增幅和歐盟1.9%的增幅。宏觀經濟咨詢公司首席歐元區經濟學家維斯蒂森就表示,堅實的經濟增速、強勁的商業活動以及不斷增長的就業率,造就了西班牙成為歐元區國家中“真正成功的國家”之一。而“歐豬國家”的好榜樣還不止西班牙一個,愛爾蘭的經濟表現更為驚人—去年GDP增速高達5.2%,使該國連續三年保持歐元區經濟增速最快國家的地位。經濟的復甦和政局的穩定,令歐盟部分國家在投資者和分析師眼中的地位已開始悄然發生變化。荷蘭銀行宏觀和金融市場研究主管庫尼斯表示:“愛爾蘭在以前相當的邊緣,但現在確是處於一個準核心的地位。”雖然因預算赤字過大,西班牙的准核心歐盟國地位尚難確定,但德法領導人對該國加入歐盟中堅力量的盛情邀請,事實上已暗中認定了這種地位。
 

力尋前進方向   好過袖手旁觀

 
毋庸置疑,多速歐洲目前推進的最大難度主要來自歐盟邊緣國。鑒於此,法國資深外交人士認為,多速歐洲的大方向可以規劃,但如果太具體,就會變得帶有強制性,會引起其他國家,尤其是中東歐國家的不滿和反彈,這勢必背離多速歐洲設想的初衷—加強歐盟團結。但與該難度相矛盾的是,如果不能規劃得太具體,則多速歐洲又極可能難以有效推進。此為難度之二。另外,法德意西四國雖然都支持多速歐洲,但各自在優先事務排列上還存在分歧,未來若要達成共識實屬不易。此為難度之三。不過,相比今年歐洲大選年的不確定性,以上三大難度恐怕都要靠後排了。荷蘭、法國和德國等國今年的大選,被視為檢驗民眾對歐洲一體化信心的試金石。尤其是極右翼政黨正以驚人速度崛起,不能排除極右翼上台的可能性。在多國政府更迭之際,多速歐洲若想展開具體和深入的討論幾無可能。
 
儘管如此,多速歐洲的重提仍然體現了歐盟主要國家力求推進歐洲一體化並提高歐盟競爭力的決心。正如歐委會主席容克所說,靜坐不動的歐洲人永遠不會比快速奔跑的民粹分子走得遠!換言之,努力尋找前進方向總好過袖手旁觀,坐以待斃。而中國外長王毅在今年“兩會”中的表態也極具建設性:歐盟目前面臨的一些挑戰可能恰恰是走向成熟的一個機遇。
 
 
 
 
 
 
 



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