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美國參議院推出對俄制裁新法案影響幾何
What’s the impact of the new sanctions against Russia that passed by US Senate?
張介嶺 [第3397期 2017-07-17發表]
▲美國司法部長傑夫·塞申斯6月13日在國會參議院情報委員會作證時, 否認他在去年美國總統舉期間有任何"通俄"或不妥行為。(新華社圖片 )

6月15日,美國參議院以97票贊成、2票反對的表決結果通過一項制裁伊朗的法案,惹人注目的是,其中還包括舉世關注的對俄制裁修正案。據此,美國將對一大批俄方人員實施制裁。這些人員的行為涉及侵犯人權、腐敗、向敘利亞政府提供武器、针对俄羅斯政府實施網路攻擊,以及與俄情報或防衛部門有生意往來等。
 

憂特朗普任性妄為

參議院急上緊箍咒

 
參議院這次重拳制裁俄羅斯,有其深刻背景。2014年3月,俄羅斯吞併克里米亞之後,奧巴馬政府先後發佈了四道行政命令對俄實施制裁,起初矛頭主要指向個人。2014年7月,烏克蘭東部武裝分裂勢力用俄羅斯提供的導彈射落馬來西亞飛機,再次刺激奧巴馬政府加大對俄施壓力度,制裁矛頭對準了俄羅斯一些產業部門,俄經濟運行面臨很大困難。據不精確估算,美國和歐盟對俄制裁使羅斯GDP下降了一個百分點。
 
俄羅斯聯邦委員會國際事務委員會第一副主席弗拉基米爾·賈巴羅夫稱,如果美國對俄羅斯採取進一步制裁,俄羅斯不會毫無回應。他強調,現在給人的印象是,美國國會正在試圖將美俄關係推向極端:“他們不必對任何局勢承擔責任。如果一定要有人擔責,那麼他們會推給特朗普。”
 
俄羅斯聯邦委員會國際事務委員會副主席安德列·克里莫夫贊同賈巴羅夫的觀點,稱如果擴大制裁,俄羅斯有權採取回應措施。他還將美國的政治局勢比作一台“荒誕劇”,批評國會企圖利用該法案限制美國總統在解除反俄制裁方面的權利。 
 
克里莫夫所言可謂一针見血。特朗普對俄態度歷來曖昧。他多次表示,即使莫斯科不改弦易轍,他也將考慮就對俄政策作出重大調整。早在競選總統時,特朗普即稱,俄羅斯即使沒有在落實“明斯克協議”方面有所作為,他也可能放緩對俄制裁。雖然特朗普的發言人幾次三番澄清說不會取消對俄制裁,但國會並不買帳。許多人擔心,一旦特朗普行隨言出,美國將失去一個重要的討價還價杠杆,衝擊歐盟的對俄制裁。
 
當然,兩黨議員在對俄制裁問題上不斷施壓白宮,還緣由俄羅斯被指干擾美國大選。去年12月,針對俄羅斯通過網路襲擊干預美國總統大選一事,時任總統奧巴馬出台了一系列報復措施,包括對俄羅斯兩家情報機構實施制裁、驅逐35名俄外交人員並關閉美國境內兩處由俄羅斯政府持有的房產。今年1月,美國中央情報局、聯邦調查局和國家安全局共同發佈報告,指認俄羅斯干預美國總統選舉。然而,特朗普對此總是輕描淡寫,更未採取措施防止類似事件再次發生。
 

尋行政制裁法律化

兩黨議員同仇敵愾

 
出於對特朗普的不信任,今年1月,來自兩黨的10名參議員提出了《2017年打擊俄羅斯敵對行動法案》,參議院這次推出的修正案中的許多內容即來自該法案,主要包括:
 
第一,白宮調整對俄制裁必須提交國會審議,確保國會在放緩、暫停或終止現有對俄制裁方面的話語權,從立法上保障參議院發揮制衡作用。據此,特朗普在採取行動改變或解除對俄制裁時,必須向國會相關委員會和領導層提交報告。國會在規定期限內(60天或90天)進行審議,可作出“不贊成決議”,制衡總統採取行動。
 
第二,將現有制裁法律化。目前,美國在烏克蘭、網路攻擊和干預大選方面的所有對俄制裁都是奧巴馬執政時期通過行政命令實施的。這次修正案使行政制裁轉換成了法律。未經過國會審議通過,白宮不可能單獨通過行政命令擱置或終止相關制裁。
 
第三,強化已經生效的針對某些部門的制裁,擴充新的受制裁的部門,對俄羅斯礦產、金屬、運輸和鐵路等行業實施制裁。
 
鑒於國會在醫改、稅改和預算問題上嚴重分裂,參議院兩黨能在對俄制裁上取得一致實屬罕見。毫無疑問,將對俄制裁附加於對伊朗制裁法案之中,意味着參議院可能會在對俄關係上與特朗普發生衝突。特朗普要否決新的對俄制裁,必須否決廣受歡迎的更為嚴厲的對伊朗制裁,任何試圖放鬆、中断和終止對俄制裁的決定都須經過國會評估。
 

國會制裁上易下難

實際效果或事與願違

 
參議院推出的這項修正案引起白宮不滿。修正案通過數小時後,國務卿蒂勒森在參議院外交關係委員會作證時表示反對這樣做,強調對俄施加更多制裁可能危及美俄最近就相关問題開展富有成果的對話的努力,包括在反恐和結束敘利亞衝突方面的合作。6月14日,他在眾議院出席聽證會時認同國會議員“俄羅斯必須為干涉美國總統選舉負責”這一態度,但是促請國會在制定法案時考慮給予總統一定程度的“靈活性”,以“滿足不斷變化中的美俄外交關係的需要”。
 
▲“通俄門”持續發酵之際,美國總統特朗普提名的聯邦調查局局長人選克里斯托弗·雷7月12日說,他會獨立領導聯邦調查局,不讓政治影響該機構工作。(新華社圖片)  

蒂勒森直言修正案“不合時宜”,強調“我們有開放的管道,正在開始對話”。“我不想因為不合時宜的新玩意使對話管道關閉。”此後,蒂勒森還對單邊制裁的有效性提出了質疑。早些時候,白宮副發言人桑德斯在談到可能的對俄制裁問題時說,政府恪守現有涉俄入侵烏克蘭的制裁,相信“現有的行政制裁是迫使俄羅斯履行承諾的最佳工具,政府將繼續與國會攜手確保我們遵循的是最佳行動路線。”毫無疑問,特朗普不希望國會採取新的行動。
 
特朗普政府持有上述想法並不為過。美國國會歷來實施制裁容易,取消制裁難,“傑克遜瓦尼克修正案”即是例子。1974年,國會通過這一修正案規定,在莫斯科不允許宗教少數派,尤其是猶太人自由移民前,美國不會授予蘇聯永久正常貿易關係地位。1991年蘇聯解體後,俄羅斯政府打開了門戶,允許猶太人公開移民,許多猶太人移民以色列、美國和歐洲。1994年,克林頓政府認為,俄羅斯已完全滿足了傑克遜瓦尼克修正案設定的條件。然而,直至2012年底美國可能會失去WTO一些利益的時候,國會才承認俄羅斯的永久正常貿易關係地位,終止“傑克遜瓦尼克修正案”。
 
顯然,行政命令的優點明顯,制裁的實施或解除權都在行政部門。事實上,所有美國總統的想法都大同小異,無論是共和黨還是民主黨總統,都很看重這種靈活度,不想將自由裁量權拱手讓人。畢竟外交主要是行政部門的職能。國會強制性制裁很可能會束縛特朗普總統的手腳,弱化制裁作為促俄改變行為工具的作用,結果事與願違。
 
有專家指,美國必須為解除制裁設定較為現實的目標。如果俄羅斯認為即使按美國要求調整政策,制裁仍會長久存在,或達到美方要求的政治和其他成本遠高於取消制裁帶來的利益,就不會有動力改變行為。此外,雙重制裁或欲速則不達。如果就俄羅斯入侵烏克蘭實施制裁的話,就不要同時拿俄羅斯干涉美國大選說事。一旦莫斯科必須滿足不同的解除制裁條件的話,其滿足任何一個條件的可能性就會大大減少。為此,要真正體現制裁效果,必須在有條件滿足的情況下迅速解除制裁機制。
 
對俄羅斯的制裁法案須在參眾兩院通過才能成為法律。目前,白宮正在遊說放鬆對俄制裁條件,但遭遇很大壓力。參議院少數党領袖舒默表示,制裁法案“向特朗普總統和白宮發出了強烈信號,有關他可能減弱或解除對普京制裁的關切是兩黨的共同關切,參議院不會視而不見”。他強調,鑒於政府急於,過分急於將解除對俄制裁放到桌面上,兩黨聯盟尋求重建國會作為解除對俄制裁的最終仲裁者地位尤其重要。
 
參議員格雷厄姆預測,特朗普會簽署法案。他警告,如果總統不簽署,國會會推翻他的否決權。他強調,國會任何成員不想對俄羅斯的行為作出懲罰就是在背叛民主,“如果總統不想簽署法案懲罰俄羅斯,他也是在背叛民主。” 
 
目前,對俄制裁修正案將送交眾議院表決,前景如何尚難預測。不過,大多數觀察家認為,共和黨控制的國會在對俄制裁問題上不信任特朗普。考慮到法案已在參議院以絕對優勢通過,儘管可能存在程式障礙,但眾議院通過當無大礙。6月22日,眾議長萊恩表態支持對俄制裁,稱會推動眾議院通過修正案。在這種背景下,特朗普一旦否決這一修正案,勢必引發國會山許多人的抗議,包括許多共和黨議員。形勢十分明朗,美國國會有足夠的票數推翻特朗普的否決,將制裁變成法律。
 

美俄關係錯綜複雜

四大難題決定走向

 
美俄要想理順關係談何容易,至少下列問題難以回避:首先,北約的安全問題。從去年夏天開始,特朗普就對北約說三道四,引發了盟國的不安。雖然白宮官員暗示五月下旬在布魯塞爾北約總部舉行的北約峰會上,特朗普會重申美國對北約憲章第5條的承諾,即對任何一個北約成員國的進攻即被視為對所有成員國的進攻,但特朗普最終還是選擇了含糊其詞,直至6月初他在回答一位羅馬尼亞記者提問時才明確作出了相應承諾。北約盟國,特別是那些靠近俄羅斯的國家,指望依靠美國的支持應對咄咄逼人的俄羅斯。為此,美國和北約必須繼續加強在波羅的海地區和中歐的常規軍力。在加強常規威懾的同時,還應就一系列安全問題與俄羅斯接觸。為使誤判和事故風險最小化,必須在北約和俄羅斯軍隊近距離接觸問題上制定遊戲規則。另一方面,雙方還要保持適當的新的透明度,就歐洲軍力建信任措施。當然,特朗普會繼續強調對北約安全的重視,並警告俄羅斯在對北約成員動武問題上,不能抱有任何幻想。否則,一定會招致與整個聯盟的衝突,包括美軍在內。
 
第二,軍控問題。軍控歷來是美俄之間的重要議題。不難判斷,特朗普政府將繼續保持安全有效的核威懾並會視情况推動核武庫現代化,並會與莫斯科在新的削減戰略武器條約基礎上,就提高戰略穩定性開展對話。對話內容可包括限制和削減核武器,戰略平衡導彈防禦系統的影響,以及快速、遠端和精確制導常規打擊系統對這種平衡有何影響等。近年來,美方多次指責俄羅斯違反了1987年與美國簽署的《中導條約》,在自己領土內部署“地對地”陸基巡航導彈,並稱目前俄羅斯做好發射準備的導彈數量有所增加,對北約國家安全造成威脅。俄方則否認相關指責,強調俄羅斯始終遵守各項國際義務,其中也包括《中導條約》中規定的義務,“即使該義務不符合俄羅斯的利益”。有學者建言,特朗普在與普京會晤時應施壓莫斯科全面回歸遵守1987年的中導條約。如果俄羅斯不願遵守,美國將在常規軍力上採取反制措施,從而對沖俄羅斯希望獲得的優勢。此外,北約和俄羅斯還應探索常規軍控的可能性。
 
第三,烏克蘭問題。俄羅斯侵犯烏克蘭的主權,已成為美國及西方與俄羅斯發生衝突的主要因素。而烏克蘭又非北約成員國,美國不會動用軍力保護烏克蘭。特朗普對制裁提出質疑,並表示可能會承認對克里米亞的非法吞併之後,俄羅斯一度奢望特朗普當選總統後,美國對俄政策會出現重大調整。基輔也擔心莫斯科和華盛頓達成有損烏克蘭利益的交易。然而,白宮官員後來的表態消除了烏克蘭的疑慮。特朗普必須公開明確支持烏克蘭獨立、主權和領土完整,並與歐洲攜手對俄羅斯施壓,直至莫斯科的政策真正發生變化。這個問題不僅限於烏克蘭,而是事關國際安全秩序。
 
有專家指,在涉烏克蘭問題制裁上,美國必須與歐盟和西方保持一致,對俄制裁須與特別的行動掛鉤,以便莫斯科清楚怎樣做才能解除制裁。過去兩年,西方將是否解除對俄制裁與莫斯科能否完全執行2015年“明斯克協議”掛鉤。不過,值得注意的是,不久前,蒂勒森轉調稱,俄羅斯沒有必要一定要通過遵守“明斯克協議”解決烏克蘭衝突以求解除制裁,“烏克蘭政府和俄羅斯政府可能通過除了明斯克架構之外的方式達成滿意的解決方案,但同樣能達到我們承諾達到的目標。如果各方決定通過不同的協議解決衝突,我們不會受‘明斯克協議’束縛。”
 
在美方看來,烏克蘭問題要取得進展,需要克林姆林宮的政策真正發生變化。有分析建議特朗普警告俄羅斯,任何分裂烏克蘭的行為都將促使美國提高對基輔的援助,包括提供諸如單兵手提式反坦克武器等致命裝備。同時,美國政府應明確表態,只要俄羅斯改變態度,美國即會放鬆相關制裁。
 
第四,戰術性核武器使用問題。俄羅斯在非戰略核武器方面對美國和北約擁有較大的優勢,在削減戰略核力量水準的情況下,非戰略核武器的優勢變得更加突出。相比戰略核武器而言,戰術核武器裁軍更具可操作性,但美俄在這方面的動作仍然舉步維艱。俄羅斯總在有意無意間觸及在常規戰中使用戰術性核武器的問題,這令美國及其北約盟友十分擔憂。有專家指,特朗普政府應就此劃定一道核紅線,闡明任何使用戰術核武器的行為,哪怕再小範圍內選擇性使用,將會打開潘朵拉盒子,造成不可預測的严重後果。莫斯科在這個問題上不會發生誤判非常重要。一旦核門檻被跨過,必將導致美俄發生戰略核武器交火的危局。
 
有分析指,如果特朗普希望為與普京建立牢固關係,應該讓莫斯科明白,美國和西方堅決反對俄羅斯手伸得過長,有些紅線不可逾越,也只有這樣才可望俄羅斯有所收斂,不會作出代價昂貴的誤判,將與西方的關係推向更為危險的層面,也只有在這種情況下,美俄對話才會取得成果。
 
總之,特朗普在對俄關係上要贏得國會的信任不容易。迄今為止,他除了在推特上說了幾句奧巴馬政府在回應俄羅斯駭客問題上無所作為之外,幾乎不承認存在俄羅斯干預美國大選的問題。在這方面,許多雙眼睛會關注7月7日至8日期間特朗普在漢堡 G-20會議上與普京的會晤。如果特朗普屆時不提出駭客問題,並對普京作出必要的警告,回國後勢必遭到猛烈批評。在這種情況下,或將加速眾議院通過新的對俄制裁法案。
 
 
 



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