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特朗普移民改革新法案難成正果
Trump’s new immigration legislation is hard to be effective
張介嶺 [第3399期 2017-08-14發表]
 
▲8月2日,美國總統特朗普在白宮宣佈了以技能為基礎的重大移民改革議案,限制目前佔據合法移民中佔最多比例的親屬移民名額,減半難民的綠卡名額,同時取消綠卡抽籤。(資料圖片)  

美國當地時間8月2日上午,特朗普在白宮宣佈支持以技能為基礎的《改革美國移民強化就業法案》(RAISE)。這項法案由參議員科頓(Sens. Tom Cotton)和參議員普度(David Perdue) 於今年2月提出,隨後他們一直與白宮官員合作修改、完善內容,這是被特朗普譽為過去五十年來美國最大的移民改革法案。

根據移民政策研究所統計,2014年,美國逾百萬人獲得永久居留身份(綠卡),其中64%通過申請親屬移民獲得,15%通過職業技能獲得,還有5%是通過綠卡抽籤中籤。而在鄰國加拿大,通過經濟或技術能力取得永久居留身份者佔63%,基於和本國公民的親屬關係移民的只有24%。

顯而易見,美國移民結構中技術移民比例相對較低,而以家庭團聚為由的親屬移民比例很高。一些人抱怨,那些沒有技能的移民搶佔社會資源,壓低了薪資水準,美國人的收入長期停滯不前。為此,特朗普躍躍欲試,強調“現行的移民政策對‘我們’的民眾、公民和工人不公平,新的移民改革議案顯示了我們為正在掙扎的美國家庭着想的決心,該議案也貫徹了‘美國優先’的政策。”

其實,薪酬停滯現象是目前所有發達經濟體共同面臨的困境,其中美國的情況尤為令人沮喪,其成因錯綜複雜,包括自動化技術的普及、貿易和進口競爭、勞動法執法不嚴、實際最低工資的縮水、大公司投資外包、高學歷群體收入增加,以及外來移民的衝擊,特別是對只有高中及高中以下文憑的低學歷美國人的衝擊。

毫無疑問,薪酬不振已成為21世紀最大的公共政策挑戰。為解決這一民生問題,安撫當初推自己上台的選民,特朗普的藥方是,限制移民,“減少貧困,提升薪酬”,其背後的邏輯是,通過限制移民減少美國的勞動力供應量,迫使僱主提高美國人的工資,從而縮小高收入群體與中低階層的薪酬差距。

基於上述背景,新移民法案應運而生,它將終結“移民鏈”(chain migration)政策,用“積分系統”取代“低端移民體制”,減少非技術性移民的數量,將現有以家庭紐帶為主的移民系統轉向“擇優制”。屆時,美國將減少合法移民數量,限制目前佔據合法移民最多數的親屬移民名額,難民綠卡配額也將削減一半,同時取消綠卡抽籤。特朗普政府期望通過這一系列的改革,到2027年,把每年移民入籍的人數,從現在的100萬人減至50萬人。
 

新移民法案的主要內容

 
第一,切斷“移民鏈”,嚴控親屬移民。長期以來,不少人合法移民到美國並拿到綠卡後,往往會為其親屬申請移民,最後家人便可一個接一個如願以償拿到綠卡。但新法案試圖切斷這條“移民鏈”,對於親屬移民,雖仍會優先考慮美國居民在海外的直系親屬,包括配偶和子女,但規定只可為配偶和未成年子女申請綠卡,其他親屬,包括成年子女都不在其列。如果父母重病需要照顧,美國會發放臨時簽證。

第二,採用“積分制”擇優發放綠卡,限制缺技少能者移民。目前,美國的移民體制不是優先考慮技術移民。雖然每年有上百萬人獲得綠卡,但技術移民比例過低。每年有接近五成的移民家庭獲取社會福利,而美國家庭只佔三成。為此,在這次改革中,新議案就移民資格制定了量化標準,採取“積分制”擇優選擇移民,考核標準包括英文水準、財務狀況、是否有能為美國經濟做貢獻所需的工作技能,等等。此外,新移民不得申請政府福利。

第三,取消每年5萬張綠卡抽籤。除限制親屬移民和低技能移民外,該法案認為,綠卡抽籤系統涉及欺詐問題,應予取消,如此可減少5萬移民。另外,將每年接受難民數量削減至五萬人。根據普林斯頓大學和哈佛大學的移民預測模型,如果該議案成為法律後,第一年總移民人數將降為637,960人,到2027年將減為539,958人,比2015年的1,051,031名移民減少約50%。
 

師法加澳或畫虎類犬

 
誠如特朗普總統所言,這次新推出的移民法案效仿的是加拿大和澳大利亞模式,擇優和技能成為接納移民的要素。不過,仔細比較一下加澳模式,不難發現特朗普政府推出的新移民法案或許有些一廂情願。有分析稱,加澳的移民制度固然將申請者的技能置於家庭團聚之上,但這兩個國家允許吸納的移民人數在本國人口中所佔比例遠高於美國。

資料顯示,2013年,移民加拿大的人數相當於該國人口的0.74%,移民澳大利亞的人數相當於該國人口的1.1%,而移民美國的人數僅佔該國人口的0.31%。OECD(經合組織)國家中移民人數在其人口中的比例少於美國的僅為葡萄牙、韓國、墨西哥和日本,其他17個國家均多於美國。

有測算指,2013年,技術移民加拿大的人數相當於該國人口的0.18%,如果美國採納加拿大模式,那麼,每年拿工作綠卡的人數將從目前的7.5萬人增至59.2萬人,增幅高達7.9倍;如果參照澳大利亞模式,每年獲得工作綠卡的人數將增至85.2萬人,比現在增加11.4倍。

由於允許更多的技術移民,加澳兩國家庭團聚移民在人口中所佔比例都要高於美國,2013年分別為0.26%和0.23%,而同一年美國則為0.21%。值得注意的是,加澳接納遠親移民申請的人數要少於美國。如果加澳移民制度成為美國新的技術移民制度的範本,必將導致除技術移民增多外,家庭團聚移民人數也將上升。倘若如此,特朗普政府能夠接受這種結果嗎?

值得一提的是,除國家層面外,加澳還有地區移民系統作為補充,允許省、州政府吸納外國人。今年,詹森參議員提出議案,要求參照加拿大模式創建州級移民體系,稱此舉將給美國人帶來巨大利益。有分析指,任何參照加澳模式建立的移民系統,如果撇開州省主導的移民制度那是不可想像的。

 

移民與薪酬水準  並無必然聯繫

 
新移民法案需要在參眾兩院通關才能正式成為法律。支持者認為,美國的國家福利主義傾向將拖垮國家,特朗普應扭轉風氣,新移民法案將引領美國進入技術移民時代。

但反對者稱,新法案旨在削減非就業類移民,但恐事與願違,無助於增加技術移民數量。不少議員強調,這個法案已經破壞了促進家庭團聚這一美國移民政策的核心原則。美國的一些最偉大的初創企業,一些幫助着國民經濟的最偉大的公司是由移民創辦的。

事實上,薪酬停滯不前不能歸咎於單一因素,也沒有簡單的解決方法。迄今為止,並無足夠證據證明減少移民數量一定能幫助本國工人加薪。歷史是一面鏡子。美國曾於1882年、1924和1964年至少有三次試圖通過限制移民來提高美國人的薪資,但均以失敗告終。

以最近一次1964年為例,學者研究顯示,美國政府取消了墨西哥合法臨時工計劃,由此每年差不多減少了50萬工人的來源。然而,當時即使在農業勞動力驟減三分之一的州,此舉亦未能給美國農業工人的薪酬帶來正面影響。農場主並未通過加薪因應合法季節性打工人數的減少。相反,他們大力推動農業機械化,同時,降低勞動密集型作物的種植。 

美國國家科學院對移民的經濟效應文獻調查後得出結論,從10年或更長時間段看,移民對土生土長的美國工人的薪資影響很小。即使出現負面影響,最可能波及的是老移民或沒有高中學歷的本土工人,低技能新移民往往最容易與這些群體爭食。而2015年美國社區調查報告顯示,25歲以上的美國土生土長居民中,最易受移民浪潮衝擊的低學歷輟學者的比例僅佔9.4%。
 

新移民法案通過概率低

 
新移民議案公佈後,美國前國土安全部副部長諾頓(James Norton)說,這個移民草案看來“是一場政治試題討論,而不是實際試圖執行的政策”。言下之意是草案通過可能性很小。諾頓的分析反映了美國的政治現實。眼下,幾乎沒有民主黨議員會支持削減綠卡數量,至少有半數的共和黨議員持相同看法。

參議員舒默(Charles Schumer)表示,“將合法移民數量減少一半,是完全不合理的,我們認為這個議案根本不會成功。”

共和黨參議員格雷漢姆(Lindsey Graham)發表聲明稱,他支持議案中擇優選擇移民的方式,但對法案的另一部分存有疑慮。新議案將合法移民數量減少50%,這將對南卡的經濟造成毀滅性打擊,因為南卡的支柱經濟是旅遊業、服務業和農業,大量減少合法移民,將造成上述產業職位出現大量空缺。此外,如果該議案未有效執行,將會刺激非法移民數量的增加。

更為重要的是,與上世紀九十年代中期相比,美國民眾對移民的支持度更高。數據顯示,1995年,美國希望減少移民的人數高達65%,如今這一比例僅為38%。有評論稱,特朗普上任半年來,不斷推出那些無助,甚至損害當初支持他的選民的政策,這次新移民法案又添一例。特朗普政府力推的新移民法案有可能在國會通過嗎?我們拭目以待。

 
 

 




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