首頁 > 國際舞台 > 正文
美承認耶路撒冷為以色列首都影響幾何?
What is the impact of United States formally reorganization of Jerusalem as the capital of Israel?
弓長箭 [第3409期 2017-12-29發表]
美國總統特朗普當地時間2017年12月6日正式宣佈承認耶路撒冷為以色列首都,並要求美國國務院啟動美駐以色列大使館從特拉維夫搬遷至耶路撒冷的計劃。這顛覆了過去70年美國對該地區的政策,法理上有隱含將東耶路撒冷納入以色列版圖之嫌。
 

▲這是從耶路撒冷老城的橄欖山拍攝的被白雪覆蓋的岩石圓頂清真寺。2017年12月6日,美國總統特朗普宣佈承認耶路撒冷為以色列首都,引發國際社會普遍反對。(新華社圖片)
 
特朗普強調,宣佈承認耶路撒冷為以色列首都是一件“早就該做”的事情,符合美國的最大利益,有助於推進和平進程。雖然各方在耶路撒冷地位問題上持不同看法,但這座聖城事實上已經成為以色列首都。
 
他同時強調,這一決定並不意味着美國不再支持巴以進行和平談判。美國將支持“兩國方案”解決巴以問題,包括巴勒斯坦建立獨立國家,在諸如耶路撒冷最終邊界之類的最終地位問題上不會持有立場。
 
耶路撒冷歸屬問題是阻礙巴以和平進程的癥結之一。以色列在1967年佔領東耶路撒冷後,單方面宣佈整個耶路撒冷是其“永久、不可分割的首都”,而巴方則要求建立一個以東耶路撒冷為首都的巴勒斯坦國。

 

承認耶路撒冷為以色列首都引發全球抗議

 
特朗普作出這一決定前後,許多國家紛紛表達強烈抗議,警告此舉可能引發“危險後果”,破壞巴以和平進程,增加中東地區的不穩定性。發聲國家中許多是美國的盟友,還有一些國家與以色列有外交關係。中東地區動盪蔓延,約旦、埃及、巴林、土耳其、約旦河西岸、加沙地帶及其他地區都爆發了反美抗議活動。
 
巴勒斯坦總統阿巴斯批評這一決定“違背了國際社會共識,也違反了所有相關的國際和雙邊協議”,“是對實現和平所有努力的蓄意破壞”,將促使“以色列進一步無視國際協議的合法性,鼓勵其繼續佔領、定居、種族隔離和種族清洗的活動”,並“説明極端主義團體將地區衝突轉變為一場無休止的宗教戰爭”。
 
阿巴斯強調,特朗普的決定不會改變耶路撒冷的性質,也不會給予以色列在這個問題上的合法性,將成為巴勒斯坦結束分裂、實現民族團結、為實現獨立和自由的又一動力。
去年12月13日,阿巴斯在伊斯蘭合作組織特別首腦會議上發表講話說,特朗普政府的決定“威脅世界和平”,“取消了自己在(巴以)和平進程中擔當角色的資格,證明了他們完全偏袒以色列”。巴勒斯坦致力於和平解決巴以衝突,將繼續與暴力活動作鬥爭,“從現在開始不接受美國在(巴以和平)政治進程中扮演任何角色,同時呼籲聯合國負責巴以和平進程。
 
在當天的會議上,土耳其總統埃爾多安強調,耶路撒冷是穆斯林的“紅線”。“炮轟”以色列為“恐怖國家”,批評美方立場,呼籲伊斯蘭國家以外交途徑應對,“阻止以色列日復一日地從巴勒斯坦那裏佔得更多土地”,同時承認巴勒斯坦國。
 
去年12月17日,埃爾多安表示,土耳其已經宣佈承認東耶路撒冷為巴勒斯坦國的首都,但由於耶路撒冷處於被以色列佔領狀態,所以土耳其至今未能在那裏開設駐巴勒斯坦國使館,並稱如果情況允許的話,土耳其將在東耶路撒冷開設使館。
 
早些時候,土耳其外長恰武什奧盧通過個人社交網站譴責特朗普“不負責任”,違反了國際法和聯合國安理會決議。
 

▲2017年12月21日,聯合國大會以壓倒性多數投票通過一項決議,認定任何宣稱改變耶路撒冷地位的決定和行動“無效”。(新華社圖片) 
 
伊朗外交部強烈譴責白宮的決定是對國際關係準則的粗暴踐踏,不僅無助於地區和平與穩定,還揭示了美國的惡意,使別國無法相信其在(巴以)和談中的公正性。美國需為由此可能引發的新一輪暴力和極端主義負責。魯哈尼總統強調,“穆斯林國家內部團結很重要,耶路撒冷(地位問題)應是我們的當務之急”,“穆斯林必須聯合起來反對這個大陰謀”,“伊朗願與所有穆斯林國家一道,不帶先決條件地捍衛巴勒斯坦人的合法權利”。
 
黎巴嫩總統奧恩發表聲明稱,特朗普的做法非常危險,將“威脅美國作為該地區和平進程推動者的威信”,使地區局勢更加複雜,巴以和平進程會倒退數十年,將此前縮小巴以雙方分歧的一切努力都抹殺殆盡,可能會引起一系列強烈反應,威脅地區、甚至是全世界的穩定。奧恩呼籲阿拉伯國家團結一致,共同施壓,讓所有人意識到,只有遵守相關安理會決議和阿拉伯和平倡議才是實現地區全面和平穩定的唯一途徑。
 
埃及外交部強調,美國單方面的決定違反了相關國際決議,不會改變耶路撒冷作為一個被佔領城市的法律地位。耶路撒冷的地位問題是巴以和平進程最後階段需要解決的問題。由於耶路撒冷的精神,文化和歷史地位,美國的決定激起了阿拉伯和穆斯林世界的憤怒,將對和平進程產生“非常消極”的影響。
 
沙特阿拉伯也警告特朗普的決定是挑釁行為。事實上,整個穆斯林和阿拉伯世界的領導人都不會允許特朗普單方面將耶路撒冷送給以色列,阿拉伯和穆斯林世界各地的民眾一定會抗議失去對耶路撒冷伊斯蘭聖地的控制。
 

▲歐盟在聯合國安理會的4個成員國英國、法國、意大利和瑞典連同德國的常駐聯合國代表去年12月8日發表聯合宣言,反對美國承認耶路撒冷為以色列首都,認為此舉無益於中東和平進程。(新華社記圖片)
 
不僅是阿拉伯世界和穆斯林國家,其他國家對特朗普的做法同樣不認可。聯合國安理會在去年12月8日召開特別會議就此進行討論。除美國以外的4個常任理事國,以及10個非常任理事國均對美方此舉表示不滿或遺憾,對中東地區緊張局勢升級表示擔憂。
 
俄羅斯常駐聯合國代表涅邊賈指出,耶路撒冷問題必須通過談判進程解決,美方在耶路撒冷問題上的立場可能使以巴關係複雜化,對整個地區產生更廣泛影響。俄方呼籲相關各方保持克制,避免採取可能帶來危險後果的行動。
 
美國的歐洲盟友亦不例外,他們警告,特朗普的做法將使任何可能的兩國解決方案無果而終。英國常駐聯合國代表里克羅夫特指出,耶路撒冷地位必須由以色列和巴勒斯坦協商解決,這是確保以色列獲得長期安全的唯一途徑。里克羅夫特表示,英國駐以色列大使館將繼續留在特拉維夫。
 
法國常駐聯合國代表德拉特指出,耶路撒冷問題必須通過談判解決,耶路撒冷的歷史和宗教意義使其成為解決衝突和實現地區穩定的關鍵,法方支持“兩國方案”。
 
美國承認耶路撒冷為以色列首都,沒有獲得以色列政府的任何讓步,也沒有給巴勒斯坦或其他阿拉伯國家任何好處。巴以之間任何可行的和平協定要經受住時間的考驗就必須公平正義,而不是讓一方不堪其辱。耶路撒冷在動盪不安的中東局勢中已經相對平靜了一段時間。有理由擔心,美國在耶路撒冷歸屬問題上強加於人只會招致更多暴力,而不會增加和平的可能性。非暴力反抗,甚至暴力抗議可能蔓延至穆斯林佔人口大多數的國家,進一步阻礙美國與阿拉伯及穆斯林世界的合作。
 
正如加州民主黨參議員范斯坦(Dianne Feinstein)致函白宮所指,“耶路撒冷的未來應該由以色列和巴勒斯坦決定,而不是由美國單方面決定的”,“承認耶路撒冷是以色列的首都,或遷館耶路撒冷,將引發暴力衝突,並刺激爭執雙方的極端分子。“
 

特朗普冒天下之大不韙有何考量?

 
作為僅次於麥加和麥地那的伊斯蘭教第三聖城,耶路撒冷的地位問題是巴以爭端的核心問題,涉及不同的民族、宗教感情,複雜敏感。通過對話解決耶路撒冷最終地位問題,一直是國際社會的普遍共識。以色列建國近七十年以來,任何一屆美國政府,不管與以色列關係多麼密切,均未敢輕易改變對這座城市的政策。耶路撒冷不僅與巴以和平問題,更與全世界3.5億阿拉伯人和15億穆斯林都有直接的重大利益關聯。那麼,為什麼特朗普要冒天下之大不韙一意孤行呢?
 
首先,國內政治因素。美國基督教極右翼和猶太保守派為特朗普勝選作出了重要貢獻。他們認為,結束巴以衝突的主要障礙是巴勒斯坦拒絕承認猶太人的民族自決的權利,必須對巴勒斯坦權力機構和哈馬斯實施制裁。這些人的遊說效果顯著。去年11月,特朗普政府威脅關閉巴勒斯坦解放組織在華盛頓的外交辦事處。之後,一些以色列議員來到華盛頓,會晤美國猶太領袖、傳媒和學術領域的中東問題專家,還拜會了特朗普政府要員,成功說服美國國會在去年12月5日投票通過了”泰勒強制法(Taylor Force Act)“,禁止在2018~2024年間援助巴勒斯坦權力機構,除非後者停止向巴勒斯坦死亡或定罪軍屬發放月薪和其他福利。
 

▲去年12月7日,巴勒斯坦民眾走上東耶路撒冷、約旦河西岸和加沙地帶街頭,抗議美國總統特朗普去年12月6日宣佈承認耶路撒冷為以色列首都。(新華社記圖片)  
 
阿德爾森(Sheldon Adelson)、庫什納(Jared Kushner)、格林布拉特(Jason Greenblatt)等聲名顯赫的美國猶太人、美國駐以色列大使弗里德曼(David Friedman)以及右翼基督教福音派不斷施加影響,特朗普按照他們列為優先順序的競選承諾調整政策,效法當時的杜魯門總統在以色列宣佈獨立11分鐘後就承認了這個猶太國家的做法,兌現總統競選承諾,承認耶路撒冷為以色列首都,迎合了票倉的需求,被部分人群譽為“將真理和正義置於恐懼之上,拒絕屈服於暴力的威脅”。
 
美利堅大學外交政策專家戈登·亞當斯接受媒體採訪時表示:“這一切都關乎美國內政,與中東和平進程毫無關係。”
 
第二,重構解決巴以衝突的範式。根據奧斯陸協議,巴勒斯坦人承認以色列是一個國家,但至今還沒有承認以色列作為猶太民族國土的生存權。去年年初,巴勒斯坦人要求英國政府為貝爾福宣言道歉,該宣言承諾給猶太人一個以色列家園。顯而易見,以色列是全球唯一不能選擇自己首都的國家。拒絕承認耶路撒冷是以色列的首都無異於拒絕承認這個猶太國家的合法性。這場衝突難以真正結束的原因或許不是能力的問題,不是經濟問題,甚至也不是領土和民族宗教問題,而是巴以沒有一方宣告勝利,沒有一方願意接受失敗。美國有中東問題專家認為,這些細節對真正理解什麼是解決這一長期衝突的唯一真正路徑至關重要,應著手重新思考巴以衝突的框架。
 
在全球一片反對聲浪中,特朗普宣佈正式承認耶路撒冷為以色列首都,個中含義顯而易見:即通過走官方程式造成既成事實,強制巴勒斯坦接受以色列和平方案,而不是通過調停説明雙方簽訂平等協議。其傳遞的信息是,無論以色列人怎樣決定最後的城市邊界,不管和平談判就最終城市邊界和安排達成怎樣的協議,無論耶路撒冷最終的命運如何(包括成為巴勒斯坦首都),耶路撒冷是以色列首都已板上釘釘。
 
事實上,決定承認耶路撒冷是以色列的首都並不是特朗普的決定。早在1995年,美國兩黨就以壓倒性票數通過了“耶路撒冷使館法案”,承認耶路撒冷為以色列首都,並要求政府於1999年5月31日前把使館遷往耶路撒冷,但允許總統出於國家安全利益考慮推遲遷館,且必須每6個月向國會通報一次。只是歷屆總統意識到中東問題的複雜性,決定推遲執行而已。為配合推動巴以恢復和談的努力,去年6月,特朗普同樣簽署了延緩搬遷的文件。
 
美國幾乎承認所有國家的首都選擇地點,以色列不應例外。耶路撒冷是以色列總理辦公室、外交部、議會、最高法院等機構的所在地,為方便大使和使館工作人員開展業務,美國駐以色列使館理應放在以色列政府所在地。特朗普承認耶路撒冷為以色列首都並沒有多做什麼,只是承認了一個無可爭辯的事實。對美國而言,目前不存在必要的國家安全理由繼續延遲執行這一法律。
 
第三,調整耶路撒冷地位或有助和平進程。巴勒斯坦一直將巴以衝突視為零和遊戲。特朗普正式啟動“耶路撒冷使館法案”,巴勒斯坦、阿拉伯和穆斯林國家當然不開心,但在和平談判中,西耶路撒冷是沒有爭議的,在未來達成的任何可行的談判協定中,西耶路撒冷都會歸屬以色列。特朗普的做法雖然令人不爽,但並未破壞巴勒斯坦、阿拉伯或穆斯林對這座城市訴求,並不排除巴勒斯坦人未來在城中建立自己的首都,也不改變美國長期以來堅持的立場,即耶路撒冷未來的地位問題必須由巴勒斯坦和以色列雙方通過談判確定。
 

▲去年12月9日,巴勒斯坦民眾繼續在東耶路撒冷、約旦河西岸和加沙地帶舉行示威活動,抗議美國總統特朗普去年12月6日宣佈承認耶路撒冷為以色列首都。圖為在約旦河西岸城市伯利恒,以色列安全人員向巴勒斯坦抗議者發起衝擊。(新華社圖片)
 
因此,將使館設在西耶路撒冷可望限制由此可能產生的外交後果。至於耶路撒冷確切的邊界,以及哪些區域歸以色列或巴勒斯坦控制確實存在爭議,但特朗普並未試圖決定這些問題。白宮相信,美國駐以色列大使館遷往耶路撒冷,並不妨礙巴勒斯坦人堅持的在東耶路撒冷設首都的兩國解決方案必將“通過讓美國的立場不再模糊不定”而加快和平進程。畢竟大使館問題每六個月就要重新決定一次,總統必須簽署新授權讓使館留在特拉維夫,這一過程本身就不斷煽動着政治緊張。
 
有分析指,70年前,聯合國通過決議將當時英國託管領土分割成兩個國家﹕一個猶太人和阿拉伯國家。以色列人當然接受了這個方案,巴勒斯坦人,以及阿拉伯國家拒絕接受,並發起了一場漫長而艱苦的戰爭,最終以色列獲勝。但對巴勒斯坦人來說,戰爭仍在繼續。作為個人,巴勒斯坦人肯定希望結束衝突。但作為一個國家,一個民族,他們似乎仍然相信可以在接受以色列並與之和平共處與拒絕以色列並消滅它之間進行選擇。這是一個虛假的選擇,如果任由這種幻想繼續,對雙方而言代價實在太大。
 
由此,美國承認耶路撒冷是以色列首都被視為在實現持久和平的道路上又邁出了一步。特朗普強調,“這項決定無意以任何方式標誌着我們偏離了對達成持久和平協議的強有力的承諾”,“早就應該走這一步推動以色列和巴勒斯坦之間的和平進程了”。這種觀點在美國兩黨中頗有市場。曾先後擔任美國駐以色列大使並在民主黨政府任過職的迪克(Martin Indyk)和夏皮羅(Daniel Shapiro)認為,如果輔之以承認巴勒斯坦對東耶路撒冷的主張,美國大使館遷址實際上會有助於啟動巴以和平進程。
 

美方政策調整令阿巴斯處境尷尬

 
特朗普的決定使巴勒斯坦民族權力機構主席阿巴斯的處境艱難。由於被公眾視為腐敗和效率低下,以及外交失敗,未能兌現巴勒斯坦獨立的承諾,阿巴斯政府地位軟弱。特朗普的決定進一步破壞了阿巴斯的合法性。面對如火如荼的抗議浪潮,阿巴斯不堪承擔對特朗普政策調整示弱帶來的後果。
 
更為重要的是,美國政策變化將改變巴勒斯坦各集團之間的平衡。從短期看,阿巴斯很快將不得不抵擋哈馬斯和其他反對派組織的攻擊,這些競爭對手會指責他幼稚,或拿和平進程與特朗普眉來眼去。此外,阿巴斯年事已高,是弱勢總統,法塔赫內部的一些人也會加入發難隊伍,為成為他的繼任者打基礎。
 
可以預言,阿巴斯會改弦易轍,對和平進程採取更為強硬的態度,對哈馬斯更為溫和。自2016年10月以來,法塔赫一直試圖與哈馬斯就和解進行會談,這一進程非常微妙,可謂在政治上走鋼絲。目前為止,阿巴斯在談判中不肯妥協,堅持要求哈馬斯必須解除軍事武裝。特朗普宣佈承認耶路撒冷為以色列首都後,阿巴斯難以堅持這些立場。
 
哈馬斯會強調,美國耶路撒冷政策的轉變,需要巴勒斯坦團結一致,同仇敵愾,以此借機推動法塔赫放鬆和解條款。巴勒斯坦公眾一直對阿巴斯與美國重啟和平進程的意願有疑慮。如果阿巴斯堅持現有立場,哈馬斯將指責他把一黨私利置於民族利益之上,這會獲得許多巴勒斯坦人的同情。
 
當然,對阿巴斯的制約主要在和平進程之上。特朗普政府尚未透露其和平藍圖,阿巴斯擔心,美國在耶路撒冷問題上完全倒向以色列。目前還不清楚美方會否要求巴勒斯坦作出政治上不可行的妥協,或者美國的阿拉伯盟友會否施壓巴勒斯坦接受這樣的妥協。無論如何,特朗普調整耶路撒冷政策,只會加深巴勒斯坦民眾對和平進程前景和阿巴斯談判誠意的疑慮。在這種情況下,為了安撫巴勒斯坦民眾,反制競爭對手的攻擊,阿巴斯別無選擇,只能嚴厲回應特朗普的挑釁,眼下很難就和平計劃與特朗普政府合作。
 
當然,特朗普的決定可能給阿巴斯凝聚中東國家對其政府的支持帶來機會。近年來,阿巴斯與大多數地區國家關係緊張。去年,埃及、約旦、沙特阿拉伯和阿聯酋四國要求他明確政府繼位過程,其中一些國家還說服阿巴斯與美國緊密合作,不要在聯合國支持美國反對的決議。阿巴斯面臨要求妥協的壓力前所未有。耶路撒冷危機沖淡了人們對其他巴勒斯坦問題的關注,特朗普的決定緩解了阿巴斯這方面的壓力,有利於其抵禦國內改革壓力。阿巴斯還可趁勢說服地區領導人接受其立場,敦促他們接受巴勒斯坦與以色列談判的先決條件,不要在巴勒斯坦問題解決以前與以色列關係正常化。
 

美方舉措

牽動地緣政治格局

 
2001年以來,阿富汗、利、伊拉克和也門戰爭,以及阿拉伯之春、教派衝突,尤其是近年來ISIS的崛起將國際社會的注意力從巴勒斯坦問題上轉移了出來。美國和伊朗之間的矛盾也使巴勒斯坦問題的重要性下降。特朗普此舉又使巴勒斯坦問題成為國際輿論關注的焦點,或將牽動地緣政治格局。
 
第一,俄羅斯中東地位上升。俄羅斯對敘利亞進行直接軍事干預後,地區國家越來越視莫斯科為中東地區不可或缺的調停者,及新安全架構的支柱。俄羅斯對特朗普決定的強烈譴責,深受穆斯林國家的歡迎。阿拉伯民眾會日益將俄羅斯視為更負責任的大國。
 
第二,伊朗坐收漁人之利。不管過去多麼充滿敵意,伊朗的影響力上升使得以色列成為遜尼派阿拉伯國家符合邏輯的戰略夥伴。然而,特朗普此舉為伊朗在遜尼派和什葉派阿拉伯國家中擴大軟實力影響提供了契機,沖淡人們認為伊朗親什葉派、反遜尼派的印象。同時,伊朗還會利用沙特對特朗普決定相對謹慎的譴責,大肆渲染美國的這位盟友對巴勒斯坦問題漠不關心。
 
第三,損害美國在中東地區的利益。美國希望與中東地區的重要國家共同努力,遏制伊朗不斷增長的影響力,一直在努力推動以色列與海灣六國改善關係,這些國家對與以色列建立夥伴關係興趣越來越大。沙特王儲薩勒曼關注的焦點並非巴以衝突而是伊朗,希望借重以色列對付伊朗,兩國在遏制伊朗方面有共同利益。特朗普作出這項決定後,沙特進一步發展與以色列關係已經變得不現實。
 
值得注意的是,特朗普內部認為,約旦、埃及和沙特等美國的地區盟友對美國依賴嚴重,美國與沙特正處於蜜月期,現在調整耶路撒冷政策是天賜良機,這在遷館問題上或有助於擺脫阿拉伯領導人的反對。他們最終將不得不接受現實,自想辦法應付本國可能發生的動盪。然而,輿論反對美國承認耶路撒冷對沙特也是一種制約,薩勒曼王儲國內面臨的阻力重重,不可能公開在耶路撒冷這樣的情緒性問題上站邊以色列。
 
長期以來,巴以和平進程一直不在軌道上。在奧巴馬兩屆任期期間,解決懸而未決的問題沒有取得實質性進展。在喬治·布殊任期內,“土地換和平”也以失敗告終。近年來,美國成為一個主要能源生產國家給了華盛頓處理中東問題更大的靈活性,特朗普正式承認耶路撒冷是以色列的首都,雖然他堅稱,這是一個“對以色列和巴勒斯坦都非常好的方案。”但此舉清楚表明,特朗普並沒有追求雙方之間形成公平的和平協議,而是實際上宣佈了以色列勝出,這正是巴勒斯坦人最為擔心的事情。
 
目前,特朗普的決定仍然是象徵性的。美國大使館搬遷是一個實際問題,需要一大塊土地,並建造辦公區和住宅設施。去年12月8日,美國國務卿蒂勒森在巴黎表示,由於需要選址、建造以及獲得各種批准,美國駐以色列大使館從特拉維夫遷往耶路撒冷可能需要兩年時間。冷戰後,從決定建立一個新的駐柏林大使館到項目實際完成大約花了10年時間。
 
國際社會普遍不承認以色列對耶路撒冷擁有主權,很多和以色列有外交關係的國家均把使館設在特拉維夫而非耶路撒冷。澳大利亞外交部長畢曉普(Julie Bishop)就明確表示,澳大利亞並不支援特朗普的邏輯,無意將大使館從特拉維夫遷出。耶路撒冷的地位是巴以衝突的核心,必須置於解決巴以衝突的大環境下決定。現在看來,很少有國家會步美國後塵將大使館遷往耶路撒冷。有關耶路撒冷地位的國際爭執不會比以前少。
 
特朗普承認耶路撒冷為以色列首都違背了白宮確定的打擊伊斯蘭武裝分子、遏制伊朗影響這一中東政策重點。中東正在焦頭爛額地應付幾大危機,雖然美國在海灣地區的盟友不會採取實質行動反制美國,然而,這些國家內部不滿情緒發酵後會以恐怖主義等暴力形式暴發,基地組織和伊斯蘭國會趁機招募聖戰分子,損害美國利益,全球反恐形勢或面臨新的挑戰。美國和以色列將在全球面臨複雜的外交局面。
 



習近平主席出訪越南老挝新聞專題
聚焦十九大
共築中國夢
香港回歸祖國20週年專輯
回歸20載內地與香港合作成就薈
世界遺產地 絕版武陵源
《經濟導報》創刊七十週年
《經濟導報》電子雜誌3410期
往期雜誌查閱
按期數查閱
按年份期數查閱
經導全媒體矩陣
經導品牌推廣
經導系列雜誌-《中國海關統計》
經導系列雜誌-《同心》會刊
經導系列雜誌-廣西《北部灣》
經導系列雜誌-《文化深圳特刊》
全球商報聯盟