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美國貿易保護主義恐愈演愈烈
American trade protectionism is growing in intensity
張介嶺 [第3412期 2018-02-12發表]
 
▲在貿易政策方面,特朗普政府在過去一年中退出跨太平洋夥伴關係協定,重談北美自由貿易協定,並重啟了一系列塵封已久的貿易保護政策工具。圖為2017年10月11日,在美國華盛頓白宮,美國總統特朗普(中)等待迎接到訪的加拿大總理特魯多。(新華社圖片)  

年末歲初,美國貿易保護主義愈演愈烈,緊接着宣佈對太陽能電池和洗衣機徵收關稅之後,美國商務部長羅斯(Wilbur Ross) 在達沃斯論壇上抨擊中國打着自由貿易旗號,行保護主義之實,批評中國和歐盟從高關稅中獲得不公平好處,並要求他們將進口關稅降至美國水準,同時還指責中國補貼產能過剩的鋼鐵行業。
 
為了反映美國經濟實力相對下降,其他地區經濟實力相對上升這一現實,特朗普上台以來,一直與其他國家尋求新的貿易安排,意在擴大美國出口,吸引來美投資。其中,“北美自由貿易協定(NAFTA)”和中美貿易被視為損害美國經濟的兩大“不平衡”貿易關係。
 
美國貿易保護主義陣營稱,一些國家補貼國內製造業,操縱貨幣,壓低出口價格,竊取智慧財產權,補貼國內產業。但華盛頓上一屆政治家沒有懲罰不公平的貿易行為,刺激了更多的國家和企業想方設法佔美國的便宜。
 

美國貿易保護主義

方興未艾

 
當地時間1月30日晚上,特朗普發表首次國情咨文,強調會努力修正糟糕的貿易協定,強力執行貿易規則,保護美國的就業和智慧財產權,在貿易協定方面擁有強大執行力,美國與別國的貿易將變得公平和對等。
 
與過往相比,特朗普似乎沒有特別突出貿易問題,然而,他再次強調“美國優先”政策,觸及了美國民眾的心頭之痛。
 
一段時間以來,美國貿易保護主義甚囂塵上,越來越多的人認為,全球經濟正在以不正當的手段對付美國,美國卻一味向那些拿貿易法當兒戲的國家和企業開放市場。當其他國家和外企玩弄貿易遊戲規則時,美國常常袖手旁觀,不能懲罰他們的不良行為。
 
自由市場鼓吹者將意識形態純潔性置於美國的實際就業機會之上。1997年以來,美國人口增加了5000萬,卻喪失了三分之一的製造業就業機會。普強研究所蘇珊·豪斯曼認為,美國製造業遭受的衝擊遠遠大於人們廣泛理解的水準,貿易競爭,而非自動化,才是罪魁禍首。
 
與此同時,2017年,美國的貿易逆差繼續增加,拖累第四季度增長減緩了1.13%。當年,美中貿易逆差更是衝至史上任何兩個國家之間雙邊貿易逆差之最。被誤導的貿易政策是造成這種現象的重要推力。
 
一些人認為,貿易協定談判雖然重要,可能不適合解決重商主義國家帶來的挑戰。要保住美國人的就業機會,必須從制定更為嚴格的貿易壁壘開始,通過限制破壞法律的國家和企業進入美國這一全球最大的單一消費市場,懲罰他們不守規則的行為,警告其他國家和企業切莫仿而效之。
 
有評論指,一些親商共和黨人總是警告貿易保護主義一旦反彈會傷及自身,但如果其他國家不按規則行事,為什麼我們要單方面解除武裝?進口太陽能電池板就是典型案例。中國太陽能製造商不惜低價傾銷削弱美國公司的競爭力。限制進口太陽能電池板將停止它們對美國市場的破壞,幫助美國太陽能製造商在本土擁有優勢。這不是貿易保護主義,而是明智的貿易政策。
 

NAFTA談判前景難料

 
特朗普入主白宮後後,以保護美國經濟和國家安全為由,着手調整貿易政策,重新談判那些未能給美國帶來預期利益的貿易協定,同時努力尋求簽訂新的協議,為美國出口拓展市場,為保護美國工人利益重塑國際機制。其中一項重要舉措就是抨擊已有24年歷史的“北美自由貿易協定(NAFTA)”對美國不公平。
 
在美方要求下,2017年8月,美國與加拿大和墨西哥就此展開更新談判。這是美國歷史上第一次就主要自由貿易協定重新談判。美國貿易代表羅伯特·萊特希澤(Robert Lighthizer)明確表示,NAFTA的談判目標是達成一個對美國更有利的“再平衡”協議。
 
原本計劃在2017年內達成協議的更新版NAFTA,在談判參與方的規避、施壓、交鋒、扯皮、拖延和旁敲側擊下,令人遺憾地被拖進了2018年。1月23日,美國、加拿大與墨西哥NAFTA更新第六輪談判在加拿大蒙特利爾舉行。
 
然而,如同前五輪談判一樣,本輪談判在一些關鍵問題上仍存在巨大分歧。特朗普政府的方法直接得近乎殘忍,公開設計將生產從加拿大和墨西哥轉移到美國。美國一貫的強勢態度引起了加、墨兩方不滿。三方在爭端解決規則、汽車原產地規則、投資者保護、服務貿易、數位貿易等最關鍵的問題上沒有取得實質進展。
 
作為開場三板斧,特朗普政府在NAFTA談判中的一些建議會有震駭效應,但要尋找明智的中間立場實現三贏並不容易。如果美國與加墨遲遲達不成共識,各方又誤判形勢,不能排除NAFTA談判有崩盤風險。
 

中國在美投資增加

引發美方不安

 
芝加哥大學保爾森研究所馬可孛羅專案團隊提供的資料顯示,迄今為止,中國投資者和企業已擁有近2400家美國公司的大部分股權,用工人數達11.4萬,約等於谷歌、Facebook和特斯拉用工人數的總和。
 
馬可孛羅項目團隊還製作了一幅互動式地圖,從經濟貢獻、公司數量和僱員總數入手,一個縣一個縣梳理中國在美國的每一家控股公司,以說明中國投資的經濟影響,2017年,中國在美投資排名前三的州分別是:1、加利福尼亞,經濟貢獻123億美元,僱工1.93萬,公司598家;2、密西根,經濟貢獻76億美元,雇工1.52萬,公司111家;3、紐約,經濟貢獻31億美元,僱工6300人,公司198家。
 
美國許多國家安全專家認為,中國在美投資比想像的要大得多,也危險得多。隨着中國企業投資矽谷創業公司,獲得尖端技術,中國可能很快就會超過美國成為技術大國。而在現行法律下,中國投資者購買小型新興公司處在供應鏈第三層或第四層的先進技術,不會受到美國外國投資委員會(CIFIUS)的收購審查。
 
他們擔心,中國投資者購買擁有先進技術的美國公司後,會採取封鎖行動不讓美國從相關技術中獲益。此外,中國工程師還會在產品中植入“後門”技術,使其不能正常工作,或通過遙控使其停止工作。
 
參議員約翰·科寧(John Cornyn)稱,那些潛在的對手,比如中國,利用美國外國投資委員會(CIFIUS)審查程式中的漏洞, 通過收購或投資美國公司,已有效降低了美國的軍事技術優勢,破壞了國家安全,凸顯了CIFIUS審查程式現代化的必要性。
 
去年11月8日,也正是這位科寧與眾議員羅伯特·皮坦格爾(Robert Pittenger)一起提出了“外國投資風險審查現代化法案(FIRRMA)”。根據新的立法,美國外國投資委員會(CIFIUS)的監管範圍將擴大到外國在軍事設施附近的投資,在關鍵技術和基礎設施領域的小份額投資,以及向外國實體轉讓軍民兩用技術。“特別關注國家”收購關鍵技術也會受到更為苛刻的監管。其要點是: 
 
1、擴大美國外國投資委員會(CFIUS)的管轄權,將合資企業、少數投資持股和在軍事基地和其他敏感國家安全設施附近的房地產交易納入管轄範圍;2、更新美國外國投資委員會(CIFIUS)對“關鍵技術”的定義,將維持美國技術優勢的新興技術納入監管範圍;3、在審查程式中加入新的國家安全因素;4、加強政府保護美國“關鍵基礎設施”免受外國政府干擾的能力。
 
2018年1月22日, 繁榮美國聯盟主席丹尼爾·迪米科(Daniel DiMicco)和CEO邁克爾·斯托莫(Michael Stumo)致函皮坦格爾和科寧稱,繁榮美國聯盟董事會支持他們提出的並獲兩黨支持的《2017年外國投資風險審查現代化法案(FIRRMA)》,對他們意識到應更嚴密地監管外國投資以應對不斷演變的全球格局帶來的新的安全威脅表示讚賞。
 
迪米科和斯托莫指出,貿易是中國在全球舞台上趕超美國多學科戰略的一個組成部分。中國設計了持續的貿易盈餘。美國出現的相應赤字需要美國成為資本淨進口國。中國賣的比買的多,美國出售資產平衡賬面。美國越是出售資產,貿易赤字就越大。由此,美國就更需要監管並限制資產出售。
 

美國工商界對FIRRMA

褒貶不一

 
據媒體報導,“外國投資風險審查現代化法案(FIRRMA)”動議之前,發起人曾與特朗普政府進行密切了溝通。今年1月,美國眾議院金融服務委員會主席安迪·巴爾(Andy Barr)表示,將爭取在八月份把“外國投資風險審查現代化法案(FIRRMA)”放到特朗普總統的案頭。有理由期望某種版本的FIRRMA可望在未來數月出籠。當然,不一定完全是科寧版法案。
 
值得注意的是,安迪·巴爾未敢承諾力推科寧版法案,這主要是顧忌商界的反對聲音。目前,更多的商業團體和行業協會開始更苛刻地審視科寧法案(FIRRMA),一些有識之士越來越擔心該法案可能帶來的風險。另一些人則開始緊鑼密鼓地接觸國會山。由於對該法案的意見不一,遊說國會山的主要是單個公司,而非行業協會。
 
支持也好,反對也罷,兩者各有利益訴求。科寧法案的支持者,包括甲骨文公司,將該法案視為鞏固企業在中國市場地位的手段,確保其他外國公司難以與其競爭。就技術轉讓而言,科寧法案授權外國投資委員會(CIFIUS)擴大對投資項目的審查,美國公司在華投資將變得更為困難,而像在中國已有業務的甲骨文這樣的公司, 就不必擔心新的更嚴格的審查了。
 
反對者認為,科寧法案將使美國外國投資委員會(CIFIUS)不堪重負,把該機構變成一個出口管制機構,那些即使所投資企業所有權沒有變更,仍可能將美國的技術和智慧財產權轉移到外國實體的交易,都將被納入審查範圍。此外,科寧法案還會損害國際出口控制機制。
 

美國或尋求建立

投資互惠制度反制中國

 
特朗普政府認同美國企業界的論斷,即中國制度對外國企業十分不公。在對華貿易問題上,特朗普政府得到了美國商界強有力的支持,他們對中國對待美國投資者的限制態度越來越不滿。有人擔心,科寧法案(FIRRMA)雖然擴大了美國外國投資委員會(CIFIUS)的職權,但可能仍不足以逆轉中國在美投資的危險水準。考慮到中國不允許美國公司購買任何一家中國公司100%的股份。另一個解決方案是建立中美互惠投資制度。 
 
2018年1月17日,繁榮美國聯盟貿易博客援引珍妮·倫納德(Jenny Leonard)文章稱,“繼針對中國技術和智慧財產權政策進行301條款調查後,白宮正在考慮與中國建立一個互惠投資機制。消息人士稱,如果白宮走這條路徑,將適用1977年的“國際緊急經濟權力法”,賦予總統廣泛的權力監管商業,以應對不同尋常的,特別的威脅。
 
在這種情況下,特朗普可以簽署行政命令,宣佈全國進入緊急狀態,並根據該法律的要求,“立即”向國會遞交報告,詳細闡明宣佈進入緊急狀態和採取行動的基本理由,明確對哪些國家採取什麼樣的行動,以及為什麼要對這些國家採取這樣的行動。模式是以北京限制美國在華投資的同等程度限制中國在美投資,從而達到有效實施部門投資禁令的目的。
 
在新的機制下,中國投資者必須證明中國同樣允許美國在某個特定領域進行相同規模的投資。例如,如果中國投資者想收購美國銀行,他們只能獲得不超過49%的股份,與中國對外資持股中國銀行的限制完全一致。
 
特朗普退出TPP,尋求改革WTO,確保問責破壞規則的國家,並努力在G7、 G20和APEC會議領導人聲明中反映美國的觀點,確保凸顯對不公平貿易行為的關切,促進公平和互惠貿易。
 
同時,美國對所謂違反貿易規則的國家採取了嚴厲的執法行動,2017年共計發起了82起重大反傾銷和反補貼調查,比2016年增長了58%。其中許多調查導致徵收進口稅解決傾銷和補貼問題,貿易政策日趨強硬。
 
美國貿易代表辦公室和商務部在反傾銷調查中堅持將中國視為非市場經濟體,施壓中國未兌現入世改革承諾。不久前,特朗普告訴中方,龐大的美國對華貿易赤字不可持續。果不出所料,在特朗普發表國情咨文前,美國對宣佈對進口太陽能電池板和洗衣機徵收保護性關稅,最高稅率分別為50%和30%,系16年來首次依據201條款的調查結果開徵關稅,目標直指中國。
 
特朗普已兌現另一競選承諾,簽署了歷史性的減稅法案,這將有助於他把更多注意力轉回修復貿易不平衡之上。目前,美國產業界還在繼續施壓特朗普政府儘早公佈鋼鐵和鋁傾銷,以及中國侵犯智慧財產權調查的結果,採取強有力的行動,阻遏貿易不端行為。
毫無疑問,如今的美國,貿易赤字已不再被視為一個簡單的經濟學上的理論問題。一些美國人,他們雖然不喜歡特朗普的說法,卻越來越喜歡他的做法。有評論指,美國貿易政策正從過去津津樂道的自由貿易神話重返戰略貿易現實中來。這預示着美國“經濟投降時代已經結束”。這種新變化可能給全球經濟帶來的衝擊將日益凸顯。
 
不過,這是一個需要更多平衡安排和結果的全球化時代。全球貿易規則需要進行互為支援,合作共贏的改革。如果特朗普政府明顯違反WTO規則宣佈一系列強硬的單邊制裁,即使在美國國內,他的支持度也很快會減弱。
 



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