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特朗普緣何再打TPP主意?
Why does Trump reconsider returning to TPP?
張介嶺 [第3418期 2018-05-21發表]
4月12日,美國總統特朗普稱,已指示白宮新任國家經濟委員會主任庫德洛和美國貿易代表萊特希澤研究重新加入TPP的可能性。隨後內布拉斯加州共和黨參議員薩斯和參議院農業委員會主席羅伯茲均對媒體引述了這一言論,並稱特朗普多次提及,現在加入TPP會“更加容易”。
 

▲4月12日,美國總統特朗普稱,已指示白宮新任國家經濟委員會主任庫德洛和美國貿易代表萊特希澤研究重新加入TPP的可能性。(資料圖片)  
 
美國退出《跨太平洋夥伴關係協定》(TPP)後,TPP改名為《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》(CPTPP),並於今年3月8日在智利首都聖地牙哥最終簽署,成員國包括日本、加拿大、澳大利亞、汶萊、智利、馬來西亞、墨西哥、新西蘭、秘魯、新加坡和越南。目前,CPTPP協議尚未最終生效,有待成員國聽證通過。
 
美國考慮重返TPP並非新鮮事,早在今年1月達沃斯世界經濟論壇演講中,特朗普一方面批評以前的TPP協議“太糟糕”,一方面又稱,如果能擁有“明顯更好”的協議,美國可考慮重返TPP。
 
而在演講前一天,特朗普在接受CNBC採訪時也曾表示,“我將告訴你一個大新聞。如果我們能敲定一個比之前好得多的協議,我會加入TPP。”
 
今年2月,特朗普會見澳大利亞總理特恩布林後,在記者會上再度重申對加入TPP持開放態度。
 
3月,美國財長姆努欽參加完G20財長峰會後出訪智利時稱,美國完成其他貿易關係優先事項後,將重新考慮加入TPP。
 
不僅於此,今年2月中旬,美國25位共和黨參議員,包括一些德高望重的人物,聯名致信特朗普,敦促他重新加入TPP,強調TPP將使美國與11國的經濟互動增加,可望顯著改善美國商業競爭力、支持數百萬個美國國內就業,並能增加出口、提振工資、充分釋放美國能源的潛力。
 

特朗普轉口風有何玄機

 
回想起一年前,特朗普上任之後簽署的第一個行政令就是宣佈退出TPP。然而,為何一年之後,他又來了個“荒誕不羈的反轉”,對TPP持開放態度了呢?讓我們不妨試着站在這位美國總統的立場揣摩一下其所思所想。
 
首先,為美國農產品尋找出口市場。眾所周知,奧巴馬政府當時鼓吹TPP的一大好處就是美國出口商多達1.8萬種商品將享受關稅優惠,包括機械、汽車和農產品。TPP的一大賣點就是打破了美日之間的貿易壁壘,美國將以較之現在低得多的關稅進入包括牛肉市場在內的日本農產品市場。
 
按照特朗普的說法,TPP為他國提供了進入美國市場的機會,遲早將損害美國就業。然而,置身TPP之外同樣將損害美國出口企業的利益。美國退出TPP之後,澳大利亞牛肉出口商可望大獲其益。美國農業部門和出口導向型組織批評特朗普退出TPP失策。而CPTPP生效後,11個簽約國將得以零關稅進入成員國市場。一些共和黨人認為,重返TPP對美國農業利好。對此,特朗普不會無動於衷。
 
第二,擴大統一戰線,為反制中國增加籌碼。奧巴馬政府力推TPP,有駕馭中國經濟影響上升的用意,旨在通過簽訂與“北美自貿協定”類似的“跨太平洋貿易協定”,將TPP經濟體與美國更緊密地捆綁在一起,為相關國家應對中國經濟施壓提供更多的選項。
 
此外,美國還希望以TPP作樣板,提高勞工和環保標準,智慧產權保護等,全球未來的貿易協定都照葫蘆畫瓢。目前,美中經貿衝突趨於白熱化。TPP的許多戰略基礎對特朗普越來越有吸引力。特朗普希望施壓北京減少對國企的支持,取消貿易壁壘,保護智慧產權。在連出重拳反制中國之後,白宮調整策略,開始考慮將TPP納入應對中國崛起的可行戰略。
 
第三,提高談判效率。特朗普看重達成對美國有利的雙邊協議,但隨着時間的推移,他或許意識到很難簡單地以雙邊取代多邊。當初退出TPP時,特朗普的如意算盤是與日本等TPP簽約國達成雙邊貿易協定取而代之,但出人意料的是,東京對此並無興趣,回拒了美國要求進入雙邊自貿協定談判的呼籲。最近美國發起鋼鐵徵稅後,日本甚至懶得要求美國對其進行豁免。
 
毫無疑問,與TPP協定中的11個成員國一對一談判耗時費力,還不如考慮重新加入該協議。
 
事實上,美國態度微妙變化不僅限於TPP。特朗普上台後,打着“美國優先”的旗號,迴避多邊貿易協定,TTIP協商遭凍結。然而,今年3月29日,美國商務部長羅斯稱,特朗普願意重新開始與歐盟進行《跨大西洋貿易及投資夥伴關係協定》(TTIP)的談判,大有借關稅豁免重啟TTIP談判之意。
 

▲參與“全面與進步跨太平洋夥伴關係協定”(CPTPP)談判的11國代表3月8日在智利首都聖地亞哥舉行協定簽字儀式。去年1月,美國退出跨太平洋夥伴關係協定(TPP)。參與TPP談判的其他11個成員國對原協定作出修改,形成CPTPP。3月8日,在智利首都聖地亞哥,智利外長穆尼奧斯(中)與參與“全面與進步跨太平洋夥伴關係協定”(CPTPP)談判的其他國家代表展示簽署的協定文本。  (新華社圖片)  
 

CPTPP與TPP有何不同

 
CPTPP最終版保留了TPP逾95%的內容,覆蓋全球4.98億人口,美國當初力推的一些內容被擱置:
 
一是體量劇減。沒有美國參加,TPP剩餘11個成員國佔全球GDP的比例被削減了2/3,從40%降至13%,經濟規模約為13萬億美元,影響力難與TPP相比。
 
二是沒有採納美國堅持加入但其他成員國反對的苛刻條款。CPTPP共有30項條款,涵蓋了紡織品與服裝產品、投資、貿易救濟、政府採購、金融服務、貿易爭端解決機制等TPP的核心內容,但“擱置條款”中多達22項內容遭“凍結”,主要集中在智慧產權、政府採購、投資三部分。此外,CPTPP還弱化了勞工、環境等方面的規則。
 
三是生效條件降低。CPTPP規定,只要11國中的6國完成國內程序後即可生效,預計最早生效時間在2019年。
 
從上述對比中可以看到,與TPP相比,CPTPP門檻降低,擱置條款大多事關美國的核心利益,堪稱TPP的“縮水版”。
 
美國重新加入TPP或CPTPP有許多路徑。在回應相關報道時,特朗普強調,尚無重新評估時間表,除非TPP條款作出改變,否則,美國不會加入。顯而易見,特朗普可推倒重來,重新談判TPP,但這將為美國重新加入人為設置障礙。當然,他也可克服挑戰,不做重大調整地加入CPTPP。
 

美國短期內重返TPP阻力大

 
如何對待美國重返條約,CPTPP成員國的態度非常重要。可以肯定地說,總體上看,美國仍受CPTPP成員國歡迎。在有TPP之前,一些成員國並未與美國簽訂自貿協定。加入TPP儘管會增加政治和經濟制度成本,但無疑將為這些國家更多地進入美國這一全球最大的市場搭建了平台,其誘惑力是難以抵擋的。
 
更為重要的是,還有一些國家希望能在中國之外開闢其他貿易途徑,避免將雞蛋放在一個籃子裏,過分受制於中國,這正好又與美國的戰略目標脗合。一些成員國雖會對美國貿易保護主義十分謹慎,然而,上述兩大因素加在一起,足以刺激CPTPP成員國會盡可能地改變條款爭取美國返回。
 
在北美自由貿易協定(NAFTA)談判中,美方提出的要求削弱了墨西哥工資的競爭優勢,而這正是許多CPTPP成員共有的優勢。為增加國內製造業就業,美國還提出修改NAFTA汽車原產地規則,要求只有美國產零部件佔整車50%以上、美加墨三國產零部件佔整車85%以上才能享受自貿區免稅優惠,這一比例與NAFTA舊約中的標準相去甚遠。
 
有分析指,如果NAFTA談判能夠說明問題的話,一旦特朗普決定重新加入TPP,或加入CPTPP,美方也會根據“美國優先”的原則,提出各種苛刻的條件。為了獲得國會的批准,美國還會要求成員國恢復TPP中的投資者-國家爭端解決機制(ISDS)之類的戰略性條款。無論如何,美國就TPP條款進行重新談判會非常困難。
 
彼得森國際經濟研究所高級研究員布朗分析,CPTPP提供了高速發展經濟體5億消費者市場,澳大利亞和新西蘭的農民可能不想與美國分蛋糕。
 
新西蘭貿易部長派克稱,未來幾年,美國“非常不可能”參與進來,即便華盛頓表達了加入CPTPP的意願,也無法保證參與國解決所有擱置條款的問題。  
 
日本也認為短時間內美國回歸TPP的難度很高,該國TPP首席談判代表鶴岡公二表示,(美國)在目前這個時點重新談判非常困難,畢竟最終細節在達沃斯論壇前就敲定了。
 
此外,美國重返TPP會使泰國、韓國、菲律賓等潛在成員國在考慮是否加入這一條約時更為謹慎. 以防造成在中美貿易戰中選邊站隊支持美國的錯覺。
 
進而言之,如果特朗普現在決意重返TPP,也會存在程序上的阻礙。當然,他或可利用《貿易促進授權法》中的“快速通道”推動國會快速通過CPTTP(該法案授予總統貿易促進權,國會只能支持或反對最終的貿易協定,而無權進行修改),從而免受修正案、繁瑣的程序以及提案受阻之累。不過,這一法案時間要求嚴格,即使美國與其他成員國就重返TPP快速達成協議,白宮必須簽署新的條約並趕在今年夏季遞交國會表決。如果錯過時機,只能拖到中期選舉之後或116屆國會付諸表決,而到那時共和黨能否控制國會尚難預料。不少民主黨人反對TPP原有文本。隨着中期選舉的臨近,特朗普任何試圖重返TPP或加入CPTPP的舉動都將成為爭論焦點。
 
毋庸置疑,美國確有重返TPP的可能性,但從短期來看,特朗普仍熱衷於雙邊談判,強調支持建立在公平和互惠基礎上的自由貿易,並給出了“協商相互有利的貿易條件”作為重返TPP的前提。
 
正如特朗普在就職演說中所言,“美國無償張開雙臂提供保護、花費數十億美元換取別國經濟騰飛,自己卻一點戰略利益都沒有的日子再也不會有了”,顯然,依據這種邏輯,白宮重返TPP的願望不會迫切,而一味指望TPP達成“一個比之前好得多的協議”,不會一帆風順。
 
業內人士認為,特朗普發動貿易戰無助於改善美國的貿易赤字、產量,就業或實際工資。在全球化的大背景下,任何簡單的試圖以雙邊談判取代多邊貿易的漫天要價終將事與願違,難成正果。

(責編:ZK)



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