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大盤謀局 首在度勢——政府工作報告六大看點
To plan for the big markets, first to study the trend - Six major points in government work report
張立 [第3413期 2018-03-12發表]

▲3月5日,第十三屆全國人民代表大會第一次會議在北京人民大會堂開幕。國務院總理李克強作政府工作報告。(新華社圖片) 

每年兩會,最受關注的莫過於國務院總理在全國人大會議開幕會上所作的政府工作報告。
 
《報告》是政府對全國工作大局的“年度總結”和對來年工作的“通盤部署”,這就使得其不僅信息量巨大,而且千頭萬緒。
 
40年改革開放的歷程已經證明,自由市場經濟最能夠喚醒人巨大的動力,人的解放仍舊是中國奇跡的動力。說到底,這種來自千千萬萬個人、自內心深處升騰起來的動力,才是抵抗中國經濟下行壓力持續加大的最根本力量。喪失了這種力量的支持,中國經濟將會面臨無數個“兩難、多難選擇”,而陷入效率低下、創新不足、官僚主義、浪費、腐敗的陷阱。
 
兩會前的中共十九大三中全會通過了《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》,全會提出深化黨和國家機構改革,必須貫徹堅持黨的全面領導、堅持以人民為中心、堅持優化協同高效、堅持全面依法治國的原則。如何堅持黨的全面領導?如何讓人民滿意?
 
面對這道考題,看政府工作報告中方方面面的表述,是怎樣從統一的大背景下得來,看懂大背景,再分析其來龍去脈和發展趨勢,則《政府工作報告》自然而然地被讀懂。本文從《政府工作報告》中概括了六個方面的重大改革趨勢,這將會是我們未來的選擇。
 

宏觀經濟理念重大轉變

 
在過去五年,國內生產總值年均增長7.1%,在2017年增長6.9%的基礎上,報告提出今年經濟增長目標為6.5%左右。這一目標的經濟增速與現階段我國經濟潛在增長率大體一致,體現了不過分追求速度的導向;同時也考慮了決勝全面建成小康社會需要,根據2020年全面建成小康社會和經濟總量較2010年翻一番的目標,今後幾年年均增速需達到6.4%以上。
 
2018年,中國迎來了改革開放40周年。四十年來,中國經濟發展和社會改善成就舉世矚目。但當經濟具備一定規模,影響力達到一定階段時,發展質量的重要性凸顯。去年底召開的中央經濟工作會議即指出,中國經濟發展進入了新時代,基本特徵就是由高速增長階段轉向高質量發展階段。也就是說,如果此前近四十年經歷主要在“量”的提升,未來“質”將佔據主導。
 
報告提到了GDP增速預期目標,但已經不是以GDP為中心的傳統意義,而是將增速與就業掛鈎。從經濟基本面和就業吸納能力看,6.5%左右的增速可以實現比較充分的就業。這就是說,即使增速達不到預期目標,而就業依然比較充分,那麼,就不會為了實現6.5%的增速而採取額外的刺激性政策。
 
報告還有一個重大變化,今年首次把涵蓋農民工等城鎮常住人口的調查失業率作為一項預期指標。長期以來,中國經濟管理和調控主要盯住GDP、物價、就業和國際收支平衡。其中,就業率長期使用登記失業率這一指標,由於很多失業的人並沒有去登記,而農民也沒有包括在城鎮登記失業率的範圍內,因此,這一指標相當程度上並不準確。全國調查失業率早在2005年就開始實施,今年提出調查失業率的預期目標,凸顯了經濟發展以人為本的共享思路,而不是以物(GDP)為主,這是理念上的重大轉變。
 
報告體現了宏觀經濟管理理念的重大轉變,這一轉變主要是圍繞着推動高質量發展、以人為本的發展理念展開的,這也是呼應新時代中國社會主要矛盾的轉變,即要解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。

 

新一輪機構改革力度空前

 
3月4日晚間,《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》發佈,提出深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革。而在當日上午舉行的十三屆全國人大一次會議新聞發佈會上,發言人稱本次大會將聽取和審議國務院機構改革方案,這是黨和國家機構改革方案的重要部分,目標是構建系統完備、科學規範、運行高效的黨和國家機構職能體系。
 
 
機構改革目的是把多種內容有聯繫的事務交由一個部委管轄,以最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理,提高行政效率。改革開放以來,中國積極推進黨和國家機構改革,各方面機構職能不斷優化、逐步規範。分別在1982年、1988年和1998年進行過三次大規模政府機構改革,其中1998年改革將國務院原有的40個部委合併精簡到29個,明顯提升政府效率,為中國經濟的高速增長創造了條件。
 
然而,面對新時代新任務提出的新要求,黨和國家機構設置和職能配置同統籌推進“五位一體”總體佈局、協調推進“四個全面”戰略佈局的要求還不完全適應,同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應。包括一些領域黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節問題比較突出,一些政府機構設置和職責劃分不夠科學,職責缺位和效能不高問題凸顯等。
 
如果政府機構設置未能與時俱進,管理幅度和管理層級不太合理,管理行為不夠規範,那麼一個規模較大的政府部門不僅會給企業或民眾增加無謂的負擔,且容易滋長官僚主義,導致政府決策和政策實施低效率。
 
雖然《方案》尚未露臉,但超萬字的《決定》詳細列明此次機構改革的背景、指導思想、目標、原則和實施路徑,並明確涉及監察、財稅、金融、生態環境保護、市場監管和執法體制等多個領域,並提出,“統籌黨政軍群機構改革,是加強黨的集中統一領導、實現機構職能優化協同高效的必然要求”。
 
很顯然,這次機構改革與此前不太一樣,力度空前。

 

金融監管打破行政壁壘

 
《報告》對今年金融工作的要求是“推動重大風險防範化解取得明顯進展”,並指出“當前中國經濟金融風險總體可控,要標本兼治,有效消除風險隱患”。 
 
經過多年高速發展,中國已經成為世界第二大經濟體,與此同時,一些問題也在積聚:老齡化、部分行業產能過剩、投資回報率下降、宏觀槓桿率卻居高不下等。綜攬各類問題,金融改革凸顯成為一條能夠貫穿諸多領域的主線。
 
對金融來說,防範風險是永恒主題。當前,各類系統性金融風險隱患日趨複雜化。最近幾年,影子銀行的規模迅速擴大,為資產價格泡沫的控制增加了難度。少數不法份子構建了龐大的金融集團,涉及金額巨大,一旦這些金融集團的經營出現問題,其必將帶來嚴重的後果,危及經濟發展和社會穩定。隨着金融全球化程度加深,各國間的金融聯繫和風險傳導更加便捷,由國際金融市場動蕩引發國內系統性風險的概率在增加。美國開打“全球貿易戰”、美元指數動蕩、英國脫歐談判等都給國際金融體系增加了不確定性。作為金融的“神經系統”,金融信息對金融市場的穩定影響巨大,但中國尚缺少有公信力、影響力和實力的本土金融信息服務機構。 
 
面對上述形勢,金融改革把防範金融風險作為主線,將金融監管和金融發展統一起來,在金融發展的目標下加強金融監管。 
 

▲香港經濟導報特派記者邢寶華(左一)﹑陳文智(左二)﹑唐學偉(中)﹑陸豐(右二)﹑許國璽(右一)活躍在全國兩會現場。


▲3月5日,第十三屆全國人民代表大會第一次會議在北京人民大會堂開幕。這是記者在會場拍攝。(新華社圖片)
 
金融創新不斷及金融綜合經營趨勢下,金融機構之間的相互交易日趨頻繁,產品、業務彼此競爭、相互滲透,形成了休戚相關的利益共同體,讓原本的分業監管模式設立基礎已不復存在,同時也放大了金融風險的傳遞能力。而且,美英等主要國家成熟的金融市場也通行統一或綜合監管。
 
因此,隨着中國金融市場的成熟,金融監管未來需要打破“一行三會”之間的行政性壁壘,實現在監管活動中的通力合作。在此背景下,貨幣政策保持穩健中性表述,但與去年初相比,政策會延續十九大以來的偏緊策略。M2目標在政府工作報告中並未提及,但在國家發改委的報告中提到,M2預計與去年實際增速基本持平,佐證了貨幣政策偏緊的判斷,意味着今年金融強監管、對影子銀行、互聯網金融、金融控股公司的風險規範會更加深入;同時,在大部制改革背景下,一行三會機構改革仍會繼續,銀監會、證監會與保監會部分功能或實現整合,同時加強與央行的合作,央行在宏觀審慎方面的地位進一步提升,是接下來金融監管體制改革重要方向。
 

市場在資源配置中起決定性作用

 
《報告》強調,政府將持續“減少微觀管理、直接干預,注重加強宏觀調控、市場監管和公共服務”。結合十九大報告中明確闡述的要“使市場在資源配置中起決定性作用”、同時“更好發揮政府作用”的總基調不變,可以說,政府與市場的關係調整進入新階段。 
 
而十九大後,中央文件關於深入推進簡政放權的論述,也十分明確:減少微觀管理事務和具體審批事項,最大限度減少政府對市場資源的直接配置,最大限度減少政府對市場活動的直接干預,提高資源配置效率和公平性,激發各類市場主體活力。
 
清理和規範各類行政許可、資質資格、中介服務等管理事項,加快要素價格市場化改革,放寬服務業准入限制,優化政務服務,完善辦事流程,規範行政裁量權,大幅降低制度性交易成本,鼓勵更多社會主體投身創新創業。
 
全面實施市場准入負面清單制度,保障各類市場主體機會平等、權利平等、規則平等,營造良好營商環境。
 
要最大限度減少政府對市場資源的直接配置,最大限度減少政府對市場活動的直接干預。這兩個“最大”,實際上是對“市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用”的一個生動註解。更好發揮政府作用,並不是更多地發揮政府作用。簡政放權,更有利於提高資源配置效率和公平性,激發市場主體活力和經濟發展的內生動力。
 


 
解決好政府、市場、企業的關係問題,是一道世界性的經濟學難題。中國在改革中探索讓政府和市場各就其位、各司其職的路徑,既要“有效的市場”,又要“有為的政府”,既是構建中國自身經濟體系的路徑,也是為破解經濟學上的世界性難題貢獻中國智慧。
 
一部中國經濟體制改革史,正是一部政府、市場、企業關係的變遷史。可以預見,在未來政府與市場關係的推進中,政府將會並且必須保持漸進性的市場干預調整;各級政府對市場的干預力度整體保持弱化,但在某些經濟部門、某些經濟領域中的干預力度將有所強化,尤其在房地產等微觀產業規制與宏觀經濟高度相關的領域。總體而言,如政府工作報告中強調的,“放管服”改革將進一步深化。
 

供給側結構改革是主線

 
《政府工作報告》指出:靠改革來破解經濟發展和結構失衡難題,緊抓供給側結構性改革這條主線,大力發展新興產業,改造提升傳統產業,提高供給體系質量和效率。
 
可以看到,供給側結構性改革擴大了總需求,推動實現更高層次的供需動態平衡,促進了結構優化,加快了新舊動能轉換,供給側結構性改革取得積極成效。 
 
2017年全國工業產能利用率77%,同比提高3.7個百分點。煤炭和鋼鐵業產能利用率分別同比提高8.7和4.1個百分點。企業效益明顯提升,工業企業實現利潤增長21%。採礦業增長2.6倍;製造業增長18.2%。服務業企業營業利潤增長24.5%。去槓桿和降成本也取得了積極成效,經濟結構優化發展更強勁。 
 
供給側結構性改革是本屆領導人最重要的經濟理念,劉鶴此前在達沃斯論壇上提到的改革開放或超預期值得期待。與此同時,各項供給側改革今年也有深入的迹象。如金融改革方面,政府工作報告提到,深化多層次資本市場改革、深化利率匯率市場化改革,預計在人民幣匯率穩定的背景下,今年人民幣國際化進程將重新得到加快;國企改革方面,報告提到制定出資人監管權責清單,預計未來國有企業出資人對放權、授權範圍將進一步細化和擴大。此外,“一帶一路”、雄安新區、粵港澳大灣區也將協同推進。
 
供給側結構性改革,最終目的是滿足需求,根本途徑是深化改革,主攻方向是提高供給質量作為主攻方向,就是要減少無效供給、擴大有效供給,著力提升供給體系質量,提高供給結構對需求結構的適應性。深化供給側結構性改革要推進中國製造向中國創造轉變,中國速度向中國質量轉變,製造大國向製造強國轉變。 
 
供給側結構性改革,必須堅持質量第一、效益優先,以供給側結構性改革為主線,推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革,提高全要素生產率,著力加快建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的產業體系,著力構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制,不斷增強中國經濟創新力和競爭力。建設現代化經濟體系必須把發展經濟的著力點放在實體經濟上,把提高供給體系質量作為主攻方向,增強經濟質量優勢。 
 

完善稅率結構

縮小貧富差距

 
《報告》提出,要改革個人所得稅,提高個人所得稅起徵點,增加子女教育、大病醫療等專項費用扣除,合理減負,鼓勵人民群眾通過勞動增加收入、邁向富裕。
 
 降低個人所得稅起徵點是收入改革的重要一步,其背景是中國人的收入結構已經變化。推進收入改革深入發展,一方面需要開啟新的增長空間,為人民對於美好生活的需求描繪藍圖;另一方面,也要使改革成果更多更公平地匯集全體人民,是縮小貧富差距,緩解社會矛盾的必由之路。收入改革的兩大趨勢,是適應新時代的新變化,解決發展不平衡、不協調、不可持續問題的關鍵;也是實現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享,全面建設社會主義現代化的必然要求。 
 
正基於此,在中國個稅改革上,業界一直呼籲對個人所得稅進行全面的調整和修正,除了個稅起徵點不合理,更重要的是符合國際個稅潮流,拋棄分類所得稅制,建立起分類與綜合相結合的稅制,充分考慮納稅人的實際負擔和支出,使得個稅真正成為調節貧富差距的工具,而不是劫貧濟富的工具。
 
財政部部長肖捷也提出,未來個稅改革的方向是“建立綜合與分類相結合的個人所得稅制度,優化稅率結構,完善稅前扣除,規範和強化稅基,加強稅收徵管,充分發揮個人所得稅調節功能。”按照這個方向,未來的個稅將全面過度到分類與綜合相結合的稅制,在抵扣方式上,會綜合考慮家庭負擔,實現由目前的以個人為單位納稅向以家庭為單位納稅的轉變,在制度設計上體現對納稅人贍養人的支出的扣除。同時,考慮到中國民眾在住房、教育、醫療等領域支出佔個人收入的比例,以及目前這些領域的改革舉措的不當導致個人支出的大幅攀升,應當允許這些支出從個人所得稅中的減免或者退稅措施。 
 
因此,有分析人士認為,總理政府工作報告最有含金量的應該是“增加子女教育、大病醫療等專項費用扣除,合理減負”這幾個字,這意味着,中國個稅整體改革已經啟動,分類與綜合稅制會成為未來的方向,老百姓的大病、贍養老人、子女教育甚至房貸的利息支出都有望合理抵扣!此處,才真正應該有熱烈的掌聲。


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