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國務院機構改革統籌金融市場監管
Institutional reform of the State Council coordinates financial market supervision
馬浩亮 [第3414期 2018-03-26發表]

國務院機構改革是今年兩會的一大重點。對金融監管、環境生態、應急管理、退役軍人事務、衛生健康、市場監管等許多領域進行了重大職能調整和機構重組。自然資源部、生態環境部、應急管理部、退役軍人事務部、文化和旅遊部、農業農村部、中國銀行保險監督管理委員會、國家衛生健康委員會、國家市場監督管理總局等一系列新機構亮相。而國土資源部、國家工商總局、安監總局、國務院法制辦、國務院三峽辦、國家旅遊局、銀監會、保監會等則退出歷史舞台。
 
這將對中國經濟產生深遠影響,金融監管和市場監督整合統一,有助於防範風險、優化營商環境。而對生態環境、自然資源、衛生健康、應急管理等領域的機構改革,將給相關產業帶來發展新契機。
 

銀保合併加強統一監管

 
資本市場最為關注的莫過於中國銀監會與保監會的合併。隨着金融業態邊界越來越模糊,對銀行資金、保險資金統一監管,是破除監管空白、防範金融風險的重要舉措。
 
去年4月,保監會主席項俊波落馬,對保監會以及整合保險行業的清理整頓就進入了一個高峰期。一批證監會主席劉士余痛批的“野蠻人”“大鱷”被查、職業禁入。中央多次強調“保險姓保”、回歸保障屬性、服務實體經濟,扭轉項俊波時代險資“野蠻生長”、四處攻城略地的策略。數據顯示,險資舉牌潮高發的2015至2016年間,上市公司的273條舉牌公告中,有68個舉牌方為保險機構。而2017年險企僅有8項舉牌公告。在項俊波被查之後,保監會主席一直空缺未補,而由副主席陳文輝臨時主持工作,實際上已經在為機構改革預留時間空間。
 
去年8月,國務院金融穩定發展委員會成立後,金融業協調監管早已列上日程。但今次出台的方案與外界預計的“三會合一”並非完全一致,銀監、保監“二會合一”,證監會仍獨立保留。
 
在中央確立的三大攻堅戰中,防範化解重大風險被置於首位,而金融風險又是各類風險的重中之重。在改革方案通過後,保監會召開會議指出,改革有利於健全金融監管體系,補齊監管短板,增強監管的系統性、整體性、協同性,防範化解金融風險,提高金融市場整體運行效率,降低實體經濟運行成本,推動金融更好服務實體經濟。
 
需要看到的是,此次銀保合併,只是金融協同監管的第一步,證監會的併入是大勢所趨,所需要的只是時間問題。交通運輸系統的改革,早有先例。與金融業的銀行、證券、保險“三國演義”類似,運輸業也長期是鐵路、公路、航空“三足鼎立”,構成俗稱的“鐵公機”格局,分別由鐵道部、交通部、民航總局分掌,三家都是正部級,平起平坐。2008年機構改革中,首先進行“公機”合併,民航總局降格為副部級的民航局,劃歸交通運輸部領導,鐵道部仍得以保留。但2013年的改革中,終於撤銷政企合一的鐵道部,將行政職能組建為國家鐵路局,劃歸交通部,企業職能則單獨組建中國鐵道總公司。交通運輸部實現了大一統。未來的金融監管機構改革,很可能複製這一思路。
 

市場監管合併

有利創業減負

 
將國家工商行政管理總局、質量監督檢驗檢疫總局、食品藥品監督管理總局三個正部級部門合一,組建國家市場監督管理總局,是對中小企業牽動巨大的一項改革,也是簡政放權邁出的實質性一步。工商、質檢、食監是中國許多企業尤其是服務業打交道最多的幾個機構,企業幾乎要同時與幾家分別申辦證件執照,接受檢查,造成多頭執法。但遇到重大事故,幾個機構卻又往往推諉扯皮。好事誰都要管,壞事誰都不管。
 
多年來各界一直有合併之聲。此前在一些地方,已經實行了類似改革,如深圳市就設有市場監督管理局。今次三總局合併,同時劃撥國家發改委的價格監督檢查職能,將有助於相關流程的簡化便捷,提高行政效率,減輕企業負擔,營造有利於創新創業的營商環境。
 
另一項與企業息息相關的是稅務徵收系統的改革,將目前的國稅、地稅合二為一,統一歸國家稅務總局管理,此舉同樣有利於企業減負鬆綁。中國從1994年起將財政包幹制改造為分稅制,其直接效果是迅速將收入集中到中央政府。沿用至今的20多年,造成了中央對地方在財權事權劃分、支出分配方面的諸多弊端。地方承擔的支付責任多,但可掌握的收入少,這在很大程度上造成地方政府過度依賴土地財政、融資平台,推高地價房價、形成地方債風險隱患。國稅地稅合併後,中央地方財權事權後續將重新劃分,目的是發揮兩方面積極性。
 
負責對財政收支監督檢查的審計署,也是今次機構改革中擴權的部門之一。由於中國特殊的出資體制,對資金投入的監督也分散在不同部委。審計署在各省區市派駐審計特派員辦事處之外,財政部則派駐財政監察專員辦事處,國家發改委向各大基建投資項目派駐稽察特派員辦公室,國資委則向各大央企派駐國有企業監事會。這次改革,將四大系統整合納入審計署,從而將強化政府的宏觀調控。
 
審計與紀檢監察、司法一樣,是三大監督力量。審計署還負責對領導幹部經濟責任審計,因此也是重要的反腐機構。中紀委查辦的不少大案,都是由審計署提供線索。《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》明確提出,加強和優化黨對審計等16項工作的領導,負責重大工作的頂層設計、總體佈局、統籌協調、整體推進。因此,在國務院機構改革後,未來在黨中央層面的審計體制改革仍將有後續動作。
 
本次國務院機構還有多項改革與對外開放息息相關,即設立了國家國際發展合作署、國家移民管理局。前者統管對外援助工作,集納原屬外交部、商務部的援外職能。國家國際發展合作署最為現實的任務,就是開展“一帶一路”。按照官方的闡釋,對外援助是大國外交重要手段,是為了更好地服務國家外交總體佈局和共建“一帶一路”。後者則是為適應對外人員往來迅速增多的需要,加強移民及出入境管理。
 

環境資源衛生健康蘊商機

 
機構改革帶來相關行業管理方式的變化,也必然帶動相關行業、產業的發展機遇。尤其是環境資源、衛生健康、應急管理幾個領域,由於國家管理力度的加大,對相關產業的需求將“水漲船高”。
 
從官方到民間,中國全國上下對環保工作的重視已經形成共識,在國家層面,防治污染列為三大攻堅戰的第二位,生態文明納入了“五位一體”總體佈局,“美麗中國”也上升為國家戰略。在政府方面直接體現在環保管理部門的持續升格。1988年,環保工作從城鄉建設部分離出來,成立獨立的國家環境保護局(副部級);1998年升格為環境保護總局(正部級);2008年升格為環境保護部;2018年又改組為生態環境部。
 
這不僅僅是名稱的轉換,更是職能的重組,國家發改委的應對氣候變化,水利部、農業部、海洋局所負責的水污染、農田耕地污染、海洋污染等防治工作,連同環保部原有職責,都劃撥至新的生態環境部。未來還將設立更加強力的地方監管機構,新的環保技術、產品、產業將迎來更廣闊的發展空間,而壓減淘汰高污染高耗能的老舊產業的力度只會越來越大,倒逼轉型。
 
自然資源部則實現了對“金、木、水、土”的統管,將之前散落在各部委的資源管理職能,包括國土資源部的土地、礦產,國家林業局的森林、濕地,農業部的草原,水利部的水資源,國家海洋局的海洋資源,以及住房和城鄉建設部的規劃職能等,整合為一體,有利於統一規劃管理。而在原有體制下,主體功能區定位規劃由發改委系統負責,城鎮鄉村建設規劃由住建部系統執掌,而土地利用規劃則是國土資源部系統管理。這種缺位錯位的弊端,導致大批景區因為規劃不統一,造成嚴重破壞。自然資源部的成立,將破解這一困境。
 
新組建的應急管理部,職能定位是各種災難事故的國家級總救援隊。囊括了原屬國家防汛抗旱總指揮部、抗震救災指揮部、森林防火指揮部、國家減災委員會、水利部、公安部消防局、民政部救災司、農業部、國家林業局、中國地震局、國家安監總局等眾多機構的救災救援職能。這將提高應急管理的專門化、職業化水平。對於應急救援技術、物資、器材行業是一個利好消息,政府採購的規模有望擴大。
 
醫療衛生領域,此次將國家衛生和計劃生育委員會改組為國家衛生健康委員會,並組建國家醫療保障局。國務院部門序列中存在了幾十年的“計劃生育”字眼終於消失,這也在用實際行動宣示了人口政策的調整。同時,原屬民政部的國家老齡辦公室、中國老齡協會,也劃入國家衛生健康委員會。
 
這個超級部門將負責中國人“從搖籃到墳墓”的各種醫療保障。隨着中國人生活水平的提高,對醫療品質的要求也不斷提升,而老齡化社會則帶來了養老產業的蓬勃發展。放開生育二胎,發展健康產業,加強養老行業發展,都將催生更多的市場需求和培育新業態。
 



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