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中國金融機構改革的內涵及面對的挑戰
Connotation of the reform of China's financial institutions and the challenges to face
易憲容 [第3414期 2018-03-26發表]

3月13日,十三届全國人大一次會議在人民大會堂舉行第四次全體會議,當天下午審議了國務院機構改革方案,並聽取了國務委員王勇關於該方案的說明。方案中針對金融監管機構做出了重大調整:組建中國銀行保險監督管理委員會,將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行,不再保留中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會。
 
方案說明指出,新建立的委員會將整合原銀監會與保監會的職責,依照法律法規統一監督管理銀行業和保險業,維護銀行業和保險業合法、穩健運行,防範和化解金融風險,保護金融消費者合法權益,維護金融穩定。
 

此次金融機構改革具突破性進展

 
可以說,這次中國金融機構的改革,看上去所涉及的改革對象動作不大,比如僅是銀監會及保監會的合併,但整個中國金融監管機構制度框架、改革理念和監管理念、監管機構職能調整及轉型等方面都有突破性進展。因為,隨着銀監保監合併,監管機構職能將進行重大調整,監管理念由分業監管轉向了混業監管或綜合監管、由機構監管轉向了功能監管及原則導向監管,並根據中國金融市場實際,借鑒英國“雙峰模式”及美國監管模式,形成“一委一行兩會”新監管體系,“超級央行”呼之欲出。
 
實際上,新監管體系的核心就是圍繞着十九大報告所規定的原則,即如何提高金融服務實體經濟的能力,如何防範中國金融體系的風險,守住不發生系統性風險的底線。前者强調的中國金融市場的發展,後者强調是對中國金融市場的有效監管,並把兩者的職能分離開。早幾年,中國金融市場發展思路更强調的金融服務實體經濟,强調的是通過金融創新來增加企業的融資渠道,降低企業的融資成本,但新的金融監管理念和工具沒有跟上,從而造成了國內金融市場亂象叢生、信貸過度擴張、企業整體債務率過高、影子銀行泛濫、資産價格迅速推高等,國內金融體系風險增加。所以,當前的新監管體系把强化金融監管放在更為突出的位置上。
 
比如,從“一委一行兩會”的職能來看,金融穩定委員會為國務院統籌協調金融穩定和改革發展重大問題的議事協調機構。主要職責為﹕1)落實黨中央、國務院關於金融工作的决策部署;2)審議金融業改革發展重大規劃;3)統籌金融改革發展與監管,協調貨幣政策與金融監管相關事項,統籌協調金融監管重大事項,協調金融政策與相關財政政策、産業政策等;4)分析研究及判斷國際國內金融形勢,做好國際金融風險應對,研究系統性金融風險防範處置和維護金融穩定重大政策;5)指導地方金融改革發展與監管,對金融管理部門和地方政府進行業務監督和履職問責等。也就是說,金融穩定委員會的職責更强調的是對金融穩定的統籌與協調,及原則性的事項而不涉及具體事項。
對於中國人民銀行來說,則是這次金融機構改革的重頭戲。就中國人民銀行的職責來說,不僅需要制定並執行貨幣政策,保證貨幣穩定和國內經濟平穩健康的運行,還有承擔宏觀審慎管理的職責,負責銀保行業的宏觀審慎規則制定,規劃、建設監管重要金融基礎設施,負責金融業信息收集及綜合統計等。
 
一般來說,在現代市場經濟體系中,金融或信貸擴張既是推動經濟增長的動力,也是金融危機産生的根源。那麽信貸擴張的合理邊界在哪裏?在什麽樣的情况下,信貸擴張可以促進經濟增長?在什麽情况下,信貸擴張可能導致金融危機?央行貨幣政策的選擇是最好的選項。在2008年美國金融危機爆發之前,信貸擴張的合理邊界更多是以市場價格機制(央行基準利率)來引導,但是2008年美國金融爆發,僅僅關注價格或利率已經是十分有限的,及微觀審慎並不等於宏觀審慎。信貸、槓桿、貨幣數量及跨境資金流動都能反映金融穩定性的系統性風險敞口。所以,2008年美國金融危機之後,强化宏觀審慎政策的重要性為各國央行防範系統性風險的重要選項。這基本上是一種共識。
所以,這次中國央行職能的轉型最為重要的部分就是要承擔宏觀審慎政策的制定及執行的職責。這些職責既包括了信貸擴張的適度性的把握,也包括了金融市場一些制度規則及風險指標的制定、金融基礎設施的建設、資産價格風險度的測定指標的制定、系統重要性金融機構考核(人民銀行統籌負責系統重要金融機構和金融控股公司的監管規制和機構認定,並具備檢查權、處罰權,對高管的人事任免具有否决權)、對金融監管機構關注等。也就是說,如何保證中國金融體系的穩定,如何守住不發生系統性風險底線,是中國央行最大的責任。而央行做到這點非常不容易,這也是强化央行宏觀審慎管理責任的關鍵所在。
 
對於中國銀行保險監督管理委員會來說,它的主要職責則為,依照法律法規統一監督管理銀行業和保險業,維護銀行業和保險業合法、穩健運行,防範和化解金融風險,保護金融消費者合法權益,維護金融穩定。這樣,銀保監更多的是專注監管執行,這樣讓銀行及保險監管更加專業化,更為具體微觀。不過,這次銀監會與保監會合併,並非是單純的合併,而是銀監會把保監會收編為門下。銀監會收編保監會,不僅在於當前中國銀行業及保險業的金融合約類型相同,業務交叉重合嚴重,更在於保險業的資産規模、市場規模、監管成熟度根本上不可與銀行業相比。到2017年底銀行業資産達到252萬億元,而保險業資産不到17萬億元;銀行業有法人機構4549家,而保險公司只有171家。所以,銀監會與保監會合併,更是加强銀行業的監管,這是中國金融體系是否發生系統性風險最核心的部門。
 
對於中國證監會,為何沒有合併到一起,可能與金融市場的性質不同有關。因為證券市場的監管對象,除了證券公司等金融機構之外,更重要的是上市公司和合格投資者,它需要建立以信息披露為核心的制度來維護來保證市場公開、公平、公正。但由於證券市場是直接融資或股權融資,它引發的風險對實體經濟造成的破壞及對其他金融部門傳染的概率要小,所以證券市場風險導致系統性風險概率比銀行危機可能導致的風險要低。比如,1987年美國股市崩盤及2000年美國互聯網泡沫破滅都沒有對金融體系造成嚴重的風險。所以,中國證監會最為主要職責就是如何發展中國證券市場,如何讓中國證券市場成熟起來承擔更多的融資責任。
 

新金融監管體系仍需接受時間檢驗

 
對於這個新金融監管體系,與以往的金融監管體系相比,在許多方面都有重大突破,它將是保證中國金融市場得以持續穩定性的重要一環。但是這個新的金融監管體系是否能够應對金融科技快速發展、傳統金融市場面對顛覆性發展、中國房地産泡沫巨大等這樣的大背景下,能否經歷這種時代大變局的考驗,還得由時間來檢驗。比如,對於中國房地産市場泡沫,中央政府意願是既要遏制房地産泡沫再吹大,又不讓房地産泡沫破産。這種意願當然是很好,但是這種與市場經濟法則完全相悖的意願能够得以實現嗎?比如說,政府有意願不讓房地産泡沫破滅,那麽房價上漲的預期就不會改變。如果房價繼續上漲,那麽所要遏制的房地産泡沫還會再吹大。
 
比如,由中國社科院發表的《中國住房發展報告(2017~2018)》顯示,截至2016年底,中國居民購買住房抵押率升至50%,已經接近美國2007年次貸危機爆發前的水平。此外,如以居民槓桿率來看,在這幾年同樣快速上升,居民槓桿率是指居民部門債務佔GDP的比重。1996年中國居民槓桿率只有3%,2008年也僅為18%,但是自2008年以來中國居民槓桿率開始呈現快速增長,短短6年時間裏翻了一倍,達到36.4%;2017年三季度居民槓桿率更已經高達48.6%。根據Wind數據顯示,中國居民部門債務佔居民可支配收入的比重,從2006年時的18.5%暴升至2017年8月的77.1%,這與1997年時香港人情况差不多。而那一年香港面臨嚴重的金融危機,房價之後幾年暴跌67%。也就是說,只要房價在上漲,房價上漲的預期不改變,那麽國內居民就會千方百計地通過銀行槓桿進入房地産市場。這樣只能把房價進一步推高,房地産泡沫進一步吹大。
 
還有,現代金融學理論的一般均衡模型都是在試圖成為一門如自然科學一樣的定量科學,而都忽視其中人的行為因素及社會制度的複雜性,並把其理論建立在一系列不成立的或錯誤假定的基礎之上。比如,金融學核心的資産組合理論,就假定現代金融市場是處一個風險正態分佈的狀態。因此,只要把一定的數學方程與統計技巧應用到金融市場,就能够建立起金融模型來管理市場所面臨的風險。但實際上,這樣的現代金融風險管理模型基本上都是建立在這些存在嚴重缺陷的金融理論基礎上的。用這種模型要對金融風險進行有效監管與控制、要對金融危機準確預測與了解是不可能的。特別是當前這一代金融政策的制定者和金融從業人士多以受這套金融理論嚴格訓練,多以被這套“精巧的”理論所捕獲時,結果更是如此。所以,所制定的宏觀審慎政策及金融監管指標能够準確預測系統性風險是否發生同樣是不確定,許多方面還得經受實踐的檢驗。所以,新監管體系改革是有很大進展,但這個體系還得經受時間的檢驗,未來將面臨着一系列的重大挑戰。



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